本文转载自公众号：旅游独角兽，ID：Travel-unicorn，作者：潘黄波

01 背景

今年二月份，国家文旅部再发批复，同意北京、天津、湖南、甘肃四地加入“旅行社使用保险交纳旅游质保金”，至此，试点范围已有十四省市（包括此前的海南、山西、山东、河北、江西、陕西、青海、浙江、上海、安徽）。

前几天在拜访合作单位时，恰好谈到这个问题，其中一位大型旅行社负责人谈及此事，发言如下：“我认为旅游质保金不应减少交纳标准甚至通过保险实现不交，而应增加旅游质保金的标准，这样才有利于旅游行业的发展”。

且不谈这位负责人言论正确与否，在“旅行社使用保险交纳旅游质保金”制度试点工作开启大半年后，今天我们一起来看看这项制度的前因后果，试论这个制度对于旅游行业的利弊。

02 分析

1.制度起因

国家文旅部试点“旅行社使用保险交纳旅游质保金”制度，旨在落实十四部门联合印发的《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》中关于“加快推进保险代替保证金试点范围”的要求，助企纾困，解决旅行社的资金困难问题。

在此基础上，国家文旅部与2021年7月23日批复海南省旅游和文化广电体育厅《关于使用保险替代现金或银行保函缴纳旅游服务质量保证金试点的请示》，同意其上述请示。至此，海南省成为第一个开展旅游质保金保险制度的省份，后陆续发展至十四省市。

同时，今年两会代表也针对此项制度提出专门议案：《关于改革优化旅游服务质量保证金制度的建议》，其中的主要内容“是取消质保金制度，将旅游服务质量保证金与旅行社责任险合二为一，提高旅行社责任险保险保额及赔偿范围，在全国全面推行质保金保险制度。”

相信这项议案，有实力成为燃起全国保险替代质保金交纳制度的星星之火。

2.制度进展

根据旅业网报道，截至2021年10月17日，江泰保险经纪公司、各保险公司共收到海南旅行社企业投保材料89份，其中已出保单17家，已审核通过待交保费26家，正在审核中46家。

根据青海省文旅厅官方消息，截至2022年3月10日，保险交纳旅游质保金项目试点单位已协助全省56家旅行社办理质保金保单，并释放质保金额度648万元。

其他试点省市尚未公布项目最新进展。

可见这个制度确实已在试点地区如火如荼开展起来，既有保险经纪公司、保险公司接招，又有大量旅行社积极摇旗，不愁发展不起来。

3.制度利好

“保险交纳旅游质保金”制度最直观的利好，也是深受人们追捧的优点便是释放现金流。

可能这样说不是很直观，来看一下海南文旅厅相关负责人的采访：“按照目前的旅游法规全额缴纳的要求，海南全省旅行社缴纳的旅游服务质量保证金将达到1.9亿元以上，实行旅游服务质量保证金保险制度后，全省旅行社每年只需缴纳380万元左右的保险费用。”

这样一组数字一对比，大家应该直观感受到保险交纳旅游质保金的利好了。那么，具体到每家旅行社能够减轻多少成本呢？

按照《旅行社条例》之规定，设立国内社应存入20万元质保金，设立出境社，应增存120万元质保金。每设立一个经营国内游和入境游分社，应增存5万元质保金，每设立一个经营出境游分社，应增存30万元质保金。

因此，对于小的旅行社而言，可能质保金压力尚非驼背上的稻草，但任何一家出境社、渠道社，动辄上百万质保金，在疫情下的今天，确实是一笔可观的资金。虽然大部分旅行社在2020年后早已退还80%质保金，但对于相当一部分旅行社而言，目前剩余的20%质保金，是继续坚持下去不可或缺的一笔支撑。

4.类似行业质保金政策

除了旅游行业外，另一较为典型的行业质保金政策为建筑行业，根据《建设工程质量保证金管理办法》（建质〔2017〕138号）规定：“发包人应按照合同约定方式预留保证金，保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。合同约定由承包人以银行保函替代预留保证金的，保函金额不得高于工程价款结算总额的3%。”

可见，与旅游服务质保金相似，建设行业质保金采取发包人预留或承包人提供银行保函的方式，本质都是为了保障履行合同的质量。

那么，建设行业质保金是否探索过保险交纳质保金呢？

早在2015年，原国家保监会便陆续批复了多家保险公司的工程质量保证保险条款及费率（即保险替代建设质保金）。此后颁布的《建设工程质量保证金管理办法（2017）》虽仍以质保金与银行保函表述，并未将替代性方案写入规范性文件中，但现在，建设行业的质保金交纳方案中的保险、保函等替代性方案早已成熟。

除此之外，尚有诉讼保全保函、招投标保函等行业保险替代质保金方案已运转无虞。

5.旅游质保金设立之初衷

1995年1月1日，原国家旅游局发布《旅行社质量保证金暂行规定》及其实施细则。1997年3月27日，原国家旅游局发布《旅行社质量保证金赔偿办法》《旅行社质量保证金赔偿试行标准》，至此，旅游质保金逐步形成了比较规范、系统且具有实操性的一项制度。

而旅游质保金本身，是由旅行社缴纳，旅游行政管理部门管理，用于保障旅游者权益的专用款项。对于规范旅行社的组织行为、接待行为等服务行为，有着不可或缺的重要性。

直到新冠肺炎疫情爆发前，其不可或缺性都未曾受到普遍性质疑，但新冠疫情爆发引起的一系列连锁反应，将质保金制度推向了旅行社行业的对立面，是大部分旅行社经营者欲处之而后快的“众矢之的”。

但保险交纳质保金真就百利而无一害？

6.旅游行业的特殊性

相较于我前面谈及的建设行业、招投标行业，旅游行业尤其特殊性，即准入门槛低。相信“旅游串串”这个词大家都不陌生，不仅仅是微信收客直接交操作社接待的“三无”人员才称之为此。甚至一些挂着“某某旅行社”牌子，交纳了20万元质保金的正规旅行社，在遇及不可接近、不想接近的纠纷时，“跑路”早已成了常规操作。熟悉此项业务的业内人士称：新设一个旅行社就一个月的事。

说到这里，不是为了抨击真正有情怀的旅游人。

回答开头的问题，我认为那位旅行社负责人的话不无道理。每个行业都有蛀虫，而旅行社行业自然不例外，甚至尤有甚者，毕竟旅行社行业算是纠纷的高发行业。如果对于不幸有保险公司接到前述“正规”旅行社的投保单，那确实有一单算一单将成为实打实的难题。

相信应该没人会说，旅行社确实在这件事上没有坏处，不过是让保险公司兜底罢了。

03 建议

说到这里，可能大家心里对“旅行社使用保险交纳旅游质保金”这项制度已经形成了自己的一些看法，最后做几点建议，供大家探讨。

第一，在新冠疫情继续的前提下，我赞同“旅行社使用保险交纳旅游质保金”这项制度，但这项制度在短期内尚不应作为普惠性政策向全行业推广，而应对适用对象做充分考察。推广保险交纳质保金，确实可以实现降低准入门槛，增加市场活力。但恰恰也是这个原因，必须严格适用对象和范围，防止成为不法分子牟利的工具。

第二，深化动态管理概念。《旅行社条例》中早就规定了符合一定条件的旅行社可以申请退还50%的质保金，但一旦失去条件，则需立即返还已退还质保金。进一步深化这项制度，便是作为动态管理，也即扩大适用条件，除了行政处罚要素外，旅行社组团人数、接待人数、游客满意率、投诉率等都可作为动态管理的因子，从而使质保金成为激励旅行社的手段，实现对旅行社服务质量优质发展的引导。

第三，成立旅游业赔偿基金。1988年，香港旅游业议会成立了《香港旅游业议会储备基金》，1993年根据《旅行代理商条例》成立“旅游业赔偿基金”。赔偿基金的主要用途是游客在参团过程中受到的损失，包括游客因旅行社倒闭而受到的损失；以及游客旅游期间参加旅行社组织的活动时伤亡而产生的费用。通过这项制度的施行，实现对游客权益保护的叠加和旅行社风险转嫁的目的。