乡村旅游的发展需要“载体”。最初这种“载体”比较初级，不外乎就是“农家乐”和“采摘”。而在大力推进乡村振兴的当下，这种“载体”的形式变得更加多元和复合，可能是业态、可能是产品，也可能是一个综合性的大型项目，这也使得乡村旅游创新开启了高歌猛进的状态。

 

载体一：乡村民宿

从“市场端”看民宿，乡村旅游的漫天星光

 

最新数据，2023年全国民宿房间数量超过20万间。三年疫情让许多民宿“速生速死”，但总体数量却在增加，而且整体质量也在提升，呈现出快速发展的态势。为什么民宿行业会逆势而起？从市场层面看，崛起的动力源于供给特点和需求变化的“时代碰撞”。

 

民宿一是便宜（pián yi），二是便宜（biàn yí），三是弹性，四是可塑性；这些特质在应对大起大落的市场变化时显得游刃有余。再进阶到“生活化、微度假、多元素、轻时尚、小网红”等新需求特点时，民宿的革新也相应迅速，一边成长一边变化，迸发出更多的活力。

 

关于民宿热中的高价格议论很多。我认为价格问题不劳我们操心，值价不符的泡沫会自然破灭，但是这些高价民宿会留给乡村旅游宝贵的东西，就是高价格卖的那些生活哲学。当下的民宿，是以平常的乡村环境、乡村建筑支撑起来的一种人们对美好生活方式的追求和理想。民宿业中流行着本土主义、乡村主义、自然主义、生态主义，盛行着返璞归真。这也是各个艺术领域都喜欢在乡村民宿进行创造和实践的原因。在消费导向方面，民宿要呈现的是与大城市“高端奢华”相对应的“低调奢华有内涵”，彰显的是更为潮流的“后现代生活方式”。而近年来野奢露营，以及部分精品酒店，已经把中国乡村生活方式推到了时尚前沿；或者说，一场乡村生活审美的革命正在悄然发生。理解这种思潮，也就理解了一些民宿“离谱”的高价格。而等到“高精神需求”的释放渠道增加，民宿产品“精神产品供给”样式的多样化，值价相附的市场需求将再次成为主导。

 

所以，民宿业态的丰富发展是当前的热点。这个阶段的民宿业正处在从“住宿功能”“特餐土餐功能”向“社交功能”“聚会功能”“度假功能”“休闲功能”“研学功能”“康养功能”过度的发展阶段，做出民宿的N种功能是每个民宿业主各展其长的阶段，是需求和供给精准对接的阶段，是数据化引导下的分众阶段，也是定制化普及阶段。满天星光下，分化正在实现。行业观察上，需要认真看走势和格局演变，五年前我们分析，今后十年将是民宿产品品质提升的集中期，其产业格局将是“聚集化”与“分散化”共存、“规模化”与“小型化”并行、“大众化”与“精品化”相融；而在产品特色方面，则是在“多元化”发展的同时注重“乡土化”“本土化”“文化化”和“品牌化”。是还是不是，且走且看。

 

关于乡村民宿要不要品牌化也是市场关注的一个问题。因为乡村民宿自然而然的乡土化、本土化、特色化的基本属性，所以民宿品牌多是乡土品牌和本土品牌的结合。一般来说，特色化的内容适合在本土成长，并不适宜拓展，但是上升到“文化代表性”和“精品”层面的品牌，就具备了广泛拓展的价值。我们从“松赞”“宿集”等有些产品看到了中国乡村本土品牌和文化品牌的普遍意义。这些品牌在文化原创性和品牌理念上，和发达国家的类似品牌几乎是同时起步，生态理念相同、对本土文化的尊重更甚，蕴含着独特价值，出彩出圈，给业界带来了强烈的本体文化冲击力，激发了业界的自信和想象。这样的品牌，纵究会引导全国民宿业的层级演化，终究会有本土化品牌、区域性品牌、全国性品牌的矩阵形成。

 

从“供给端”看民宿，要看政策支撑和供给制度的特点特色。

 

民宿产品创新，既取决于需求，更取决于供给制度。政策导向和要素交换的程度，供给制度的特色特点，也决定着民宿产品的整体形态和格局。我们说过乡村旅游的基业是乡村振兴，从乡村振兴的大局看民宿，一是认识到巨大的新动能，尤其是底层动力不断被释放；二是看到城乡要素转换的政策性和有序性。

 

民宿业态中重大的政策基础是宅基地和农宅权利的部分流转和被激活。30年城市化进程最大的基本政策支撑，是农村土地的“三权分立”；促进民宿产业兴旺最基本的政策支撑，是2018年一号文件的“小三权分离”。大三权分立是从根本上促进了城乡经济要素的转换，开始了城市化的进程，而“小三权分立”会进一步深度调动资源的配置，形成新的动力。18年以来，乡村振兴政策一直在强调对宅基地“三权分置”的探索，国家的重视程度非常高，因为政策指向的社会资源涉及到8亿农民。按70%的城市化率计算，8亿农民中1.3亿已经进城，剩下5.6亿农民中还一小部分准备进城。已进城的农民有老屋和宅基地这个权利垫底，在城乡之间可以有进退，免去了农民和社会的后顾之忧；不愿离开和愿意回乡的农民，则拥有了利用老屋和宅基地搞经营的自由，增加了新的生活愿景。这个政策基石促进了要素权利的流转和使用，促进了民宿的兴起。经营收益一笔账，老屋活化一笔账，对农民和社会这都是巨大的资源调整和利用。因此，乡村旅游和民宿业的发展，有了更稳定的乡村底层经济动力为支撑。2018年后的民宿增长，很大程度是借助了这个动能。文旅部资源司有个调研数据：2023年，20万家民宿中有50%以上属于自主开发，40%属于租赁开发。不难看出，自主开发的巨大数量显示着农民主体的动能被激发；而另外40%的租赁，也是农民做“地主”，享有使用权。最近国家十部委共同推出《支持民宿发展的意见》，单一的民宿业态能干出这样的“大动静”，也见其影响之巨大、意义之深远。

 

同时，供给制度特点也决定要素交换的程度。欧美乡村旅游，精品酒店就是精品酒店、经济酒店就是经济酒店；乡村和城市的酒店，只有地域差别，没有性质和等级差别。而日本、韩国还有中国台湾，乡村民宿都会不同程度受“供给制度”的影响。我们考察这些地方的民宿，“性质”问题趋于模糊，业者只在“特点”“特色”上下功夫。而我们的乡村民宿业，要强化发展过程中的政策观念，要在体制机制探索上下功夫。

 

“小三权分离”的关系重大，该领域并不是常规意义的“自由市场”。“激活市场”是政策取向的一方面，“稳定全局”则是总体战略的另一方面，由于所涉利益复杂而重大，因此在制定“整体政策”方面还在探索阶段。2018年“一号文件”，重点关键词是“探索”和“适度”。即探索宅基地所有权、资格权（财产权）、使用权的“三权分置”——落实宅基地的集体所有权，保障宅基地农户的资格权和农民房屋的财产权，并适度放开宅基地和农民房屋使用权。也因为是在“探索”，所以在此后的《土地管理法修正案》以及《民法典》中均未对此做出相应的规范。因此在乡村振兴视角下的“观民宿”和“民宿观”，还需要“随心所欲不逾矩”，坚持民宿的“民本化”“本土化”“集体所有”和“多样经营”。这就是我在上一篇《乡村旅游的生命力》中，再三再四强调探索“乡村旅游经营模式”的政策根源。

 

我们制度优势明显，但是突出优势的同时，不深刻把握市场规律也容易走偏。对于乡村旅游和民宿业发展，各级政府的高度重视，有些县乡政府在推进乡村旅游中，尤其是需要较大投入的景区打造和旅游吸引物建设时，自然会采取“乡办”“县办”的方式以集中资源，但在民宿领域，应该更适宜“民办”和“村办”。县乡政府亲自上手，也需要更多抓机制的创新经验，而不是执着于“六统一”、“七统一”、“八统一”的各种“规范”。“规范”作为“抓手”很好用，效果却一般。初期可能会“普遍提升”，长期却是“千篇一律”，失去活力和特点。有些县乡政府直达“一线市场”，做的是政策引导，让民宿领域做到小民宿大背景、小民宿大平台、小民宿大聚合、小民宿大产业，这些县乡政府不简单。

 

载体二：田园综合体

“田园综合体”是一种理念和政策载体的创新

 

优质的“田园综合体”，既有利于资源的综合利用，也有利于农业本业形成高效复合的发展模式。这个“复合”理念古老而现代。田无论东西、园不分南北，不管是平原还是山区，也不管是梯田还是草场，都有在农林牧副渔产业基础上发展休闲度假旅游的潜力。因此这种“复合”是对乡村环境、乡村空间的“多重利用”，也是对乡村风貌、乡村文化的“重新认识”。这种创新理念因为能解决农业农村高质量发展的诸多问题，而吸引了众多旅游从业者的关注和追捧。

 

“田园综合体”是一种政策载体。有研究者说“田园综合体”发源于无锡，也确实江苏的“田园综合体”发展很具代表性，是一种“政策载体”的创新，以“新型产品”的模式落地，消化和融合了许多政策。实际上，国内不缺如油菜花节、桃花节等乡村旅游项目，只是产品比较初级且“创收困难”，所以在2017年中央一号文件中提出发展“田园综合体”时，其作为一项乡村发展的积极措施而得到高度认可。在这样的大背景下，关键是如何创造性地“用巧”“用好”这些政策。

 

“综合体”的概念既有利“发挥”也容易“走偏”

 

“综合体”这一概念，既有利于政策落地产品创新，但也容易出现“走偏”。表现主要是暄宾夺主，或者把“加法”做成“代数”，让产品功能出圈同时政策复杂模糊。这在单个产品或许成功，但是作为一种载体则容易陷于被动。在乡村振兴的大战略进入高峰时期，“田园综合体”为一种落实振兴、推动振兴的载体不仅没有得到强化，反而有被淡化的感觉。这说明在实际操作中出现了问题。

 

政策载体的创新最终不能违背政策制定的初衷。开始的“走偏”是把“有机农业”和“设施农业”变成了“玻璃住房”“大棚别墅”“棚中庭院”和“田中阁楼”，强加了太多内容，不伦不类。前几年开展的“大棚专项治理”，对“牵强植入的产业”进行了整治。不难看出，对“复合项目”的整治剑指“土地变性”，是对“综合体”的纠偏。大概是某些地方的综合体项目影响太大，对耕地影响明显，治理整改时田园综合体被“一刀切”了，娃娃和脏水都泼了。经过几轮专项治理，后续实践也没能纠偏之后深化完善，搞了一个不了了之。

 

近期考察“综合试点改革”城市的“国家农业公园”，这应该是田园综合体的提升版。这里乡村田园非常美丽，但体育和娱乐设施、基础设施却过于密集，既影响了整体美观，实际上也没那么多人使用。对新理念用好又用巧了吗？做的是加法还是代数？不好贸然评价，但总归还是有些存疑。

 

最近些年康养型“田园综合体”再次受到投资者青睐。从产品角度看，可能蕴含老问题。“康养”的基本形态其实就是“日常起居”，归根结底是以住宿设施和全天候服务为支撑。但康养型“田园综合体”的最终落点还是出租或出售“养老地产”，而“乡村旅游”是环境和外套。这就和民宿一样，既需要在“小三权分离”中寻求机会，又可能因为政策载体的使用不当而违规，其中的平衡很难掌握，但又必须要把握好。

 

对“田园综合体”还需要深入分析和反思

 

要有政策目标的概念。我们不能说原来的政策就没有“超规”的意图，但凡出台新政策，划定新试点，都是希望在现状的基础上进行一些“突破”。只是这些“突破”既有目标和原则，也有底线和范围，不能违背大规则。比如“田园综合体”的目标和原则。虽然都叫“综合体”，但“田园综合体”的目标和原则完全有别于城市的商业综合体和其他什么综合体的。城市商业综合体是将一部分“购物空间”让位给“休闲空间”，目的是提供更优质的“购物体验”，商业综合体就是城市空间立体化发展的必然结果。而田园综合体的本质是保留和保护我们的田园，在保护田园的基础上，引导乡村空间的复合利用和旅游业态的有机结合，是一种传统文明方式的延展和延续。如同中国农业的“鱼稻共生”“桑基农业”。我们在田园上推出的文化旅游产品，顺应农事节气的各种开播开镰赏花赏秋收获节，各种非遗形成的生活生产生态场景和景观，各种“果园定制”“稻田咖啡”“田园迷宫”“大棚消费”的小热点，功夫都在“复合利用”这个点上。如果以“综合体”为名，重点在对田园“设施化”，就有可能走偏。

 

混合模式中的价值体现。我们多次总结过中国旅游业的“混合型发展模式”，其中一个重点是我们对“羊毛出在牛身上”的旅游地产经营模式，有“不认同”到“认同”两个方面。不认同的是它的“暄宾夺主”，文旅产品不文也不旅；认同的是因为这种模式借地产要素的价值，带高了旅游产品的市场价值，使旅游业找到了快速做大的途径。这种“两说”的思维方式，导致更多旅游人在其他领域寻找这样快速发展的新载体，导致很多人总是在“田园综合体”这一类载体上动脑筋想办法。总有人说“乡村振兴”是旅游业的又一次机会和又一个风口，但是我还是希望这次的机会和风口，能凭旅游的价值介入，与其他要素进行内在结合，创造复合空间、创造新的玩法、产生新的价值、实现新的发展。

 

载体三：小镇、园区、度假区

 

以产品的名义，实现政策的突破。旅游小镇、旅游园区、度假区这些以业态形式呈现的载体，不仅有内在的业态，也有政策内涵。和前面说到的“田园综合体”一样，推动者和跟随者都希望以产品的名义，实现政策的突破。而近20年，这些产品载体的政策焦点都是在“土地”上。更具体来说，乡村旅游的用地政策聚焦在“三块地”和“一点地”。

 

核心政策中的“三块地”

 

有关旅游政策的“三块地”。三农大政策提出的“三块地”，是乡村振兴的核心基础和命脉所在。而旅游政策中也有“三块地”：一是利用“三荒（荒山荒坡荒滩）土地”、二是利用“农民闲置房屋和宅基地”，第三则是目前最为重点的利用“农村集体建设用地”和每年保证一定比例的“产业用地”。

 

第一块“三荒土地”的利用，国家政策早就明确。大家的感受是，表面看起来是优惠政策，实际上是节约用地，产业使用并不方便。在具体执行中，“三荒土地”仍需符合用地管理，所涉的规划和指标一个都不能少，因此现在提及得越来越少。

 

第二块“农民闲置房屋和宅基地”的利用，其意义非常重大。因为涉及到广大农民的基本法定权益，所以在“第二块地”实行“三权分离”后，一个巨大的要素被激活。这意味着所有的农民都有了可以用来经营的家庭资产，进而促使大量闲置农房和空心村得以有机转化，原本的“棘手问题”有了解决途径。

 

第三块“农村集体建设用地”的利用，更是乡村振兴大战略中的一项重大改革。在2018年中央一号文件中明确指出：新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地规模，重点保障乡村产业发展用地；省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。而这其中的“乡村产业”则明确包括乡村旅游产业，更明确了旅游用地是“产业的性质”，解决了原来政策适用性上模糊的问题。

 

备受关注的“一点地”

 

“点状用地”。在实际操作中，当事各方都极为关注的是“一点地”，有的称之为即旅游开发中的“点状用地”。“点状用地”在政策上是指“灵活的”旅游用地政策，而这个“灵活”也道出了旅游用地的本质特征。比如在山川河流、田野湿地中的摄影点、观景点、休息点、中途驿站，都属于“建设规划”的“边界之外”，其规模大小并无定制，也很难规范。而在浙江、江苏等地先行试验的基础上，“点状用地”成为旅游用地政策的标杆逐步被业界所重视。现在已经很明确的“点状用地”比如旅游厕所、季节性停车场、观景台、营地中“不损害原用途”的设施等，都在国土资源部2015年《关于旅游用地政策的意见》中被明确提出。而这份文件也成为旅游用地政策的基础文件，此后多个的文件中提到的旅游产业“灵活的用地政策”，均是在这个文件基础上所做的再一次明确。也有个别地方出台了新的增益政策，但基础前提是一致的。

 

动态和弹性的土地政策，对于旅游业的创新发展是有利的。在研究旅游用地政策的过程中，职能部门一定是主张尽可能地明确，因为政策越明确越好操作执行。但旅游业却希望政策有一定程度的模糊，因为模糊和弹性有利于为乡村旅游的成长拓宽空间，也为创新创造创意留足余地。

 

追寻乡村旅游的规律可以发现，高级的乡村旅游都是对自然文化生态最精妙的利用。一是人为建设越少越好，追求浑然天成；二是好的建设往往出奇不意或画龙点睛，无“套路”可循。支持和引导乡村旅游的升级发展，就要有这样“灵活”的政策支持，所以“点状供地”成为各地发展乡村旅游的“最爱”。2019年6月28日，国务院发布的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》明确提出：探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地。对此各地反映非常积极，安徽、重庆、四川、浙江、吉林、海南、广东、广西、云南等先后出台了专门的“点状供地”政策；更有些城市（如张家界）还出台了专门的《文旅项目点状用地改革试点办法（试行）》，重点从项目用地范围、条件、方式，供地方式、规划，以及用地计划、审批、登记、发证等方面予以明确。

 

“旅游用地政策”既要用活亦需合规

 

发展乡村旅游，在当前的文件规定中，一般的用地要求是能够满足的，利用这些政策进行产品载体创新也有一定空间。但是多年旅游地产的开发思路，使一些开发者形成了惰性思维，对“项目”的理解就只是“盖房子”：乡村旅游加康养是盖房，乡村旅游加养老也是盖房，动不动就回到旅游地产的老路上去。此时暂不评说“旅游地产”的功过曲直，因其是中国旅游业发展的必由阶段，有内在规律性。现在的重点是这个阶段已经过去，转型已然来临，再固守原有的思路便有些方枘圆凿、措置失宜了。

 

说到底，“转型”的首要前提是思维模式的转型。思想上转不过弯，方向就已然错了。就如同建楼，地基是歪的，楼建得越高就越有倾覆的危险。曾经风靡一时的旅游开发区、旅游度假区、特色小镇，以及前面提到的田园综合体，都“起源于旅游业综合发展的总体思路”，但相当多的项目却最终折戟于“房地产”的参与，不得不引人深思。

 

乡村振兴是最大的“综合发展”。而在新的发展阶段，无论是在农村流转土地上做文章，还是在集体建设用地上打主意，都要非常谨慎。我们要记住这句话：耕地政策“长牙齿”，其他土地政策也“长牙齿”，用得好可以啃“硬骨头”，用得不好则极易被“反噬”。乡村旅游不是完全靠“市场指挥”，在很大程度上还得依托“官方政策”。而即使是有很好的“政策载体”，最终也要看如何有效解读、如何合规运用。对于乡村旅游，大拆大建已经被明令禁止。在2018年的中央一号文件中明确指出：立足村庄的现有基础开展乡村建设，不盲目拆旧村、建新村，不超越发展阶段搞大融资、大开发、大建设，避免无效投入造成浪费，防范村级债务风险。

 

各种载体也好，“灵活的用地政策”并不是要撕开乡村土地管理的口子。国家的这些基本政策具有相当的稳定性，各种创新如果以撕开这个口子为目标，那离政策“一刀切”的日子也就不远了。