全国人大网《旅游法》释义，“旅游包括吃住行游购娱6大要素，涉及110多个行业。对这6大要素、110多个行业……”。根据《国家旅游及相关产业统计分类(2018)》，“旅游业是指直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合；旅游相关产业是指为游客出行提供旅游辅助服务和政府旅游管理服务等活动的集合。”《百度百科》的定义，“旅游业，国际上称为旅游产业，是凭借旅游资源和设施，专门或者主要从事招徕、接待游客、为其提供交通、游览、住宿、餐饮、购物、文娱等六个环节的综合性行业。”区分旅游业所包含的内容，有广义旅游和狭义旅游之分，狭义旅游主要指旅行社业，具有行业监管职责的主要指旅游主管部门；其他的与旅游有关的广义的旅游行业相应的有各自的行业主管部门。因此，《旅游法》中，涉及旅行社及导游的条款占据了较大的篇幅。本文笔者所关注的也是涉及狭义旅游条款。特别是关于旅行社的许可经营和导游的执业准入2项制度，是中国旅行社业的两大基石，二者应当存废同步，切不可存一废一。另外，关于旅行社的业务体系，一是包价旅游业务，二是代订代办委托业务，对这两项业务的法律定义应当更加清晰、精准、明确。在实务中，《旅游法》的包价旅游定义仍然存在极大的争议，“预先安排行程”中涉及到的“预制旅游产品”和“定制旅游产品”之争，“交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务”中的“等”已经不适应当前的旅游市场发展需求，尤其是“景点、文化、娱乐、购物”及其他涉及到广义旅游资源的项目正在成为重要旅游吸引物，构成旅游产品和服务的要素资源，《旅游法》再修改时应当予以明确，这对旅游业发挥更大的市场作用至关重要，“总价支付”关于“单人统包价”、“团体总包价”区分，以及“单人分项明细报价”、“团体分项明细报价”区分。“包价旅游业务”和“代订代办委托业务”概念的区分，对于旅游者和旅行社来说事关责任分担，关系到各自的权益问题。

一、关于《旅游法》修改应关注的10个问题

1、旅行社规范经营的2大制度基础：“旅行社/分社（招徕、组织、接待）及营业网点（招徕、咨询）”在业务许可范围内经营“国内游、入境游、出境游、边境游和台湾游”等业务，“全陪/领队/地陪/景讲”等导游人员须受旅行社委派接待旅游团队（目前不能私自承揽导游业务+不能自由执业）。“旅行社业务经营许可证制度”和“导游人员职业资格准入制度”是旅行社业务特许经营、市场准入的、不可或缺的、区别于“非旅企业”的“产品和服务”的2大基石！也许不久的将来，随着社会经济的发展，旅游者消费需求的变化，旅游市场供给也会相应的会有所调整，导游的“自由执业”和旅行社的“特许经营”都可能会发生变化或取消或后置备案即可！但在当下，如果连零负团费都无法根除的情况下，旅游产品和服务的质量保证和安全保障不能有效解决的情况下，在旅游业产业链条的各种类型的企业的供给不能有效管控的情况下，个人认为职业资格准入和市场经营准入的取消还有很长的一段路要走！导游的自由执业与包价旅游业务如何进行有效的区隔？如何确保导游守得住初心、守得了法规、守得了社会公序良俗、守得住职业道德、守得往商业机密而正当参与竞争？如何克服人性的弱点？如何解决安全保障？最稳妥的办法实际上是“导游的自由执业”配合“旅行社业务市场自由进入”，否则，“导游的自由执业”会严重冲击“旅行社业务准入”，那么，到那时还需要旅行社这样一个准入行业做什么？谁都可以做了，没有人会傻到自己给自己找个婆婆管，就如同现在申请星级酒店一样！实际上，从企业微观角度来看，笔者从来不认为”旅行社产品和服务”有多么高深莫测，且对准入持保留观点；但从行业管理角度来看，从旅游消费的供应链条之长、管控难度之大、安全保障的重要性来看，也确实需要一个一揽子承担责任和义务的机制、“万能责任承担者的角色”来解决这类复杂难缠的问题！这个是针对导游“自由执业”、“司+导”、“取消旅行社委派导游”的看法。本人并不反对导游自由执业，也不觉得自由执业不好，也许是迟早的事。但是导游的自由执业会冲击旅行社特许经营是肯定的。这两个制度相伴而生，相生相克，相辅相成。

2、旅行社质量保证金制度和旅行社责任险制度：质量保证金还有没有存在的必要？个人认为，已无必要，或者可以拓展质量保证金的使用规则，调整适用的范围。一是目前财产赔偿和人身赔偿，区区20万或140万，真的很多吗？根本不足以保障旅游者的权益。二是目前全国的旅行社已普遍实行责任险制度，可以有效地对游客的人身财物赔偿承担赔偿责任。旅行社本身没有太多的资产，其主要服务均依赖“食住行游购娱”履行辅助者角色，也就了是旅行社犯下不可牢恕罪过的可能性较小。旅行社责任险已经能够覆盖旅游者的人身财产赔偿。三是目前大量的旅游纠纷，实际上是在组团社和旅游者之间处理掉，而处于中间位置的批发商、处于末端的地接社，他们要比组团社承担的投诉处理概率要小的多，当然如果是直接到目的地找地接社接待的必然是地接社处理了。四是在组团社、批发商、委托社、代理社、地接社之间实际上也存在旅游者投诉引发的争议，如果能够拓展旅游质量保证金在旅行社之间的赔付，那么，旅行社质量保证金还是有存在的价值的。

3、旅游法不仅仅是旅行社法：旅游主管部门的权力和监督管理，似乎也仅限于或止步于旅行社和导游这一层面，而对其他的履行辅助人管理的权限明显不足，这也导致在旅游行业管理方面，裹足不前，无从下手，下不了嘴，畏首畏尾。应该增加对其他旅游经营者的处罚权限，增加对旅游者在违反文明旅游方面的处罚权限，提升《国内旅游文明公约》、《中国公民出境旅游文明行为指南》、《中国公民国内旅游文明行为公约》等文明旅游的法律地位和可执行性，增加旅游主管部门在旅游经营者和旅游者在违反《爱国主义教育法》方面的处罚权限，将中国公民的文明旅游与《爱国主义教育法》和《旅游法》相衔接，就是要增加非旅行社业务方面的旅游主管部门的处罚权限。

4、旅游产业链的协同发展：《旅游法》 第七条“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。”旅游产品和服务的供给涉及“食、住、行、游、购、娱”六大要素，随着“文旅融合”，以文塑旅，以旅彰文，通过“文旅融合”高质量发展，利用旅游提升消费，推动旅游业高质量发展已经成为业界的普遍共识，在“旅游+X”和“X+旅游”上，迫切需要旅游产业链的协同发展。旅游资源要素的各个环节有不同的主管部门，从宏观管理的角度来看，条块分割，各管一块，互不隶属，需要协调，也是客观存在着的。在行业管理上，旅游主管部门所能动用的宏观管理的资源很少，行业管理缺乏抓手，即使是在旅行社的分工体系的各个环节，旅游主管部门协调管理抓手也不是很多，行政管理不能有效地服务于行业发展。需要跨行业、跨部门的联合综合协调机制，来真正服务于旅游企业，协调淡旺季旅游资源的供给和市场需求的匹配，来调解导游和旅游者之间、导游和旅行社之间、旅行社之间、旅行社和履行辅助人等旅游经营者之间的争议和纠纷，在旅游业务的实践中旅企之间的问题被旅游者和旅行社之间的问题掩盖了，实际上这些问题严重地影响旅游企业集中精力抓生产，全力以赴促经营，很多时候，旅游者与旅行社之间的矛盾止步于组团报名社，而组团报名社后面供应链条上的矛盾并没有解决，行政管理和行业服务不能有效地触达旅游产业链的各个环节，所以，需要加强行业管理方面的赋能工作。

5、旅游IP的创新与保护：狭义的旅游“IP”包括“旅游产品和服务”及“旅行社及导游”的“着作权、商标权和专利权”等方面的问题；广义的旅游“IP”则是一个非常复杂的、多层次的、全方位的、全产业链、关联性极强的、综合性的产业集群式的“IP”问题。《旅游法》释义“旅游业是一个长链产业”，“包括吃、住、行、游、购、娱六大要素，涉及一百一十多个行业，同时还涉及工商、安监、公安、消防、卫生、交通、质监等二十多个政府部门的职责。”（中国人大网）无论是狭义的，还是广义的，旅游“IP”问题都极为重要，《旅游法》在修订时应该与相关的《专利法》、《商标法》、《着作权法》等相衔接，保护创造发明，保护创作发现，保护创新发展，保护“旅行社及导游人员”、“旅游产业链上的各行各业和相关从业人员”挖掘传统文化精髓，拓展全球视野，古为今用，洋为中用。长期以来，在旅游产品和服务方面抄袭模仿现象严重，旅游线路是抄来抄去，导游创新缺乏后劲，导致大家都不愿意创新，在旅游产品和服务的着作权、商标保护、专利保护方面几乎不设防。旅游实务中也存在大量的利用旅游企业和从业人员保护意识不强的侵权和碰瓷现象，图片、音乐、字体、视频、文章等着作权、产品和服务的商标权、旅游创新发明的实用新型专利、发明专利和外观专利保护方面，都有很多争议，不客气地讲，旅游行业的“IP”保护几乎是裸奔！不希望出现“李某柒”和“微某念”式的旅游“IP”纠纷！

6、旅游市场公平有序竞争的法制环境：《旅游法》应与《反不正当竞争法》《反垄断法》相衔接，设定切实可行的条款，给相关部门赋权，确保旅游市场竞争是公平有序的，有健康的法制环境。这里主要说两点：一是狭义旅行社之间、旅行社与导游之间的竞争，旅行社都是轻资产公司，其核心的资源包括：旅行社核心的具有一定交易习惯的客户会员数据是旅游企业的商业机密，经常会出现导游挖旅行社客户，旅行社员工流动带走原单位大量客户的情况，客观来说，客户跟人走，也是人之常情，但放在旅行社身上，这种骨干员工的流失和挖客户是致命性的，可以一下子打垮一家旅行社；旅行社之间经营模式和渠道的竞争，经常会出现某旅行社一个部门或一个项目或一个团队或一个副总带走一大帮人，另起炉灶，和原东家做同样的模式，给原旅企以致命一击的情况；旅行社之间的产品IP方面的不正当竞争，这个问题上面已经谈过，就不多说了；最最重要的一点，国内现在已经形成了旅游巨头（如OTA、视频平台、电商平台等）垄断流量的情况，全国很多地区已经出现了大量的传统旅行社门店大量翻牌某些OTA加盟连锁店情况，“流量性垄断”关系到旅游者流向哪里，从哪里订“旅游产品和服务”的问题，相关主管部门和客源地目的地部门，在“锦上添花”的同时应该“雪中送炭”，不应一直图省力给优势的流量垄断平台添砖加瓦，而更应普惠性地将政策的春风化雨洒向更多的中小旅企。（参考：《上海市旅游条例》第四十二条“旅游经营者的知识产权受法律保护。任何单位或者个人不得非法获取、使用或者披露旅游经营者的营销计划、销售渠道、客户名单以及其他商业秘密。”）二是广义的旅游产业链之间、旅游供应链之间的公平有序发展和合作：从旅游资源的角度来看，国内顶极的、优质的旅游资源多半是集中在国有景区手中，旅游资源是旅游目的地非常关键的核心的吸引力要素，旅游目的地吸引物所产生的吸引力多半是锚定着门票等具有时效性的价格日历库存，在数字化场景之下，团体预订端口和碎片化预订端口发出的识别凭证，就是旅游目的地吸引物的吸引力锚定物，换句话说，这个数字化场景下的电子识别凭证端口给谁开，不给谁开，本质上是旅游目的地的“资源性垄断”！《旅游法》的修改应站在旅游产业集群，宏观看待这些不公平竞争和垄断式经营，尤其是要警惕“资源性垄断”和“流量式垄断”这两种情况！

7、法律用语的规范性和旅游实务约定俗成习惯用法：《旅游法》应当与时俱进，用词应该规范、标准、精确、简洁、通用，既要符合法律用语的规范化、标准化的大前提和统一要求，也应当符合旅游消费者的社会生产生活的日常习惯表达用法，还应该与旅游业的经营者和从业人员日常工作中的用词习惯相衔接。《旅游法》现有的有关定义和概念可以进一步明确，比如“包价旅游合同”、“组团社”、“地接社”、“指定具体购物场所”、“景区”、“利用公共资源建设的景区”等词句描述，在旅游实践中，“旅游主管部门、景区主管部门、旅行社及导游人员、旅游者、旅游经营者、履行辅助人”对上述有关对象的权利义务关系发生合同纠纷投诉、损失赔偿或行政违规处罚时经常会发生关于定义概念适用方面的争执。“包价旅游”实际上是强调的是旅游产品的综合性、计划性、非定制的特征；“组团社”在线上网络交易不占主导地位时强调的是客源地本地化、就近距离空间/短时间和人际关系报名签约的线下咨询预约、纸签旅游合同、尔后出游的接触式旅游方式，在线下网点门店交易不占主导地位时突出了客源地异地化、就近体验习惯/便利网络和社交工具预订下单的线上咨询预订、网签旅游合同、尔后出行的不接触式的旅游方式——客源地本地和异地跨地域和跨区域的特征越来越明显；“地接社”在传统线下交易为主的旅游水平分工体系中，强调的是“目的地的接待社”身份，在当下线上交易为主的旅游垂直分工体系中，身份多变，忽尔化身“组团特征地接社”，忽尔变身“批零委托特征的批发组团社”，已不再是传统意义上的守在“目的地的【当地接待型】地接社”，而变身为网上的“【经营某个或某几个】目的地的【本地或异地的跨地区接待型】接待社”；“指定具体购物场所”所谓“指定”的用法也会造成误解，实际上只要增加“单方”就迎刃而解，就便于旅游者、旅行社和导游认知；“景区”的概念同样在包括的范围方面，存在着争执，“城市公园、博物馆、科技馆、艺术馆”等“利用公共资源建设的景区”是不是景区？应当做一个列举，很多利用公共资源建设的景区管理部门和从业人员不认为自己是景区，不认为应该受到《旅游法》的规制，这明显是存在认知问题的。

8、旅行社“分工体系”准确描述：旅行社“分工体系”的准确描述才能为旅游业的发展保驾护航，“以法治旅，以法管旅，以法护旅，以法兴旅”才不是一句空话。中国旅行社业经过46年的长足发展，早已形成非常复杂的分工体系，并且用规章法规法律的形式确定“入境游－国内游－出境游”的业务范围划分准入许可模式，接待不同市场目标人群的“客源地”旅行社和“目的地”旅行社“区域平行空间”服务市场人群。从“客源地组团社－目的地接团社”的“简单、粗放、线型、综合、全面”由点到线的直线式、平面形的委托接待的组接团式“水平分工”体系（执行同一职能的组团社、地接旅行社为代表按照服务的市场和业务范围如出境游、入境游、国内游分化而成，空间地域上远近衔接、互相配合、前后协调，组接团社共同设计旅游产品，组团社掐头去尾，将旅游者从组团社委托交给地接社接待，在同一个操作层面上根据操作特点不同进行水平分工），到20世纪90年已经出现并发展成熟的“批发/零售－委托/代理”的“专业化、专线化、专门化、片区化、区域化”的点线面结合的、立体式的专线批零和综合批零“垂直分工”体系（以批发经营和零售代理为代表、时间上前后承接、互为补充、上下衔接，不同职能的旅行社分别产品设计、销售代理等），已经发展为线上线下结合的、混合型的、非常复杂的、供应链条极长的、层级关系多样的兼具“水平分工”和“垂真分工”体系特征的“综合立体分工”体系！而目前《旅游法》第六十条是不足以说明狭义旅游业（旅行社业）的现状的！①根据2010年5月国家旅游局发布的《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》（旅监管发[2010] 77 号）的规定，“旅行社可以在其业务经营范围内，委托其他旅行社代理招徕国内旅游、出境旅游和边境旅游的旅游者。作出委托的旅行社为组团社，接受委托的旅行社为代理社。”为什么要发布《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》呢？是为了“促进我国旅行社业形成批发、零售业务分工体系制定的”！②“为进一步规范旅行社委托代理招徕业务，加强对旅游市场秩序的监管，国家旅游局经研究决定，自2015年6月1日起停止实施《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》（旅监管发〔2010〕77号）”。但是，《旅游法》第六十条，关于旅行社之间代理销售包价旅游产品的规定依然存在，也依然有效，根据中国人大网《旅游法》释义，旅行社之间的“包价旅游产品”委托社和代理社之间的资质并没有特别的限制，目前业内通行的理解是“相同资质”旅行社之间互相委托、互为代理较为普遍；“不同资质”在“国内游和入境游”的“包价旅游产品”的互相委托代理方面较为常见，但在有“出境资质”组团社委托“国内旅游”和“入境旅游”资质旅行社代理方面比较含糊，尽量避免，反之，“国内游和入境游”的“包价旅游产品”委托“出境资质”旅行社代理则没有障碍；“边境旅游”资质的委托代理和组接团委托接待方面，是旅行社较为忽视，比较模糊的一块业务。明确中国旅行社业的分工体系，极其重要，关系到中国旅行社业的发展方向问题，关系到旅游业的产业政策制定，关系到旅游企业的商业模式创新及旅游从业人员个人职业规划问题，其实，不管《旅游法》改与不改，中国旅行社的历史及发展现状，都超越了2013年《旅游法》制定时的市场环景和分工场景。

9、旅游数据资源的资产化保障：基于“大数据”的“数据资源”、基于“云计算”的“算力”，似乎已经成为各行各业创新的源头和关注的焦点，“数据资源”也成为继煤炭、石油、原子能之后，促进人类社会发展变化新的“资源”种类，而“算力”也成为新型的“生产力”。“数据资产”（笔者更喜欢称之为“数字资产”）对于“旅游企业”来说非常值得关注，绝大部分旅游企业的经营管理都都比较关注实物资产，关心钢筋水泥构建的物质形态的资产，对无形资产和虚拟资产不够重视。我们经常讲的“做旅游，就是交朋友”这句话尤其能够说明旅游企业的“无形资产、线上资产、网络资产、虚拟资产或数字化资产”的某些特征。笔者一直认为在中国最大的景区不是线下的实体景区、最大的宾馆也不是线下的实体宾馆、最大的旅行社也不是线下门店众多的传统旅行社、最大的交通运输公司/陆路汽车客运公司/水上旅客海运河运公司/铁路旅客运输公司/航空公司不是我们看到的海陆空铁公司、最大的餐饮公司不是满大街的实体餐饮店、最大的娱乐演艺公司不是我们看得见的娱乐场所影视剧院戏曲舞台、最大的购物商场也不是线下的百货中心和超市，……，而掌控着旅游产品和服务的数字化、渠道和流量的数字化、经营和管理的数字化、掌握着海量旅游数据资源的旅游OTA平台和在线化的新型的利用AI驱动的“数字旅企”！有形的看得见的资产，皮夹中和银行卡的钱，房产和私家车，股票和资金，进行交易的前提首先是要“确权”，确定所有权、使用权、生产加工的权利、经营交易的权利，才好流通和交易。同理，旅游企业的“数据资源”要想使用，同样要先进行“确权”，通过“授权”方式，获得“数据资源持有权”、“数据加工使用权”、“数据产品经营权”，要在《个人信息保护法》和《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（数据二十条）指导下“探索建立数据产权制度，推动数据产权结构性分置和有序流通，结合数据要素特性强化高质量数据要素供给；在国家数据分类分级保护制度下，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，健全数据要素权益保护制度，逐步形成具有中国特色的数据产权制度体系。”“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。”（参考资料：【点子?建议】“数字企业&实体企业”线上&线下渠道划分有弊端——用“公域流量&私域流量”来界定“电商平台和传统渠道”更符合实际！）

10、旅游从业人员及导游人员的权益保障：广大旅游工作者、旅游从业人员为我国旅游业的发展做出了贡献。作为服务性行业，旅游从业人员的“执业环境，工作条件，劳动收入，职业前景，社会地位”等方面一直缺乏权威性的“法制保障”。通篇《旅游法》条款中，看到的更多的是是广大旅游工作者的义务，是旅游经营者的责任，更多的是旅游者的权益保障（旅游者的权益保障当然是应该的）。而旅游从业人员，普遍地工作辛苦，收入付出不匹配，存在制度性的缺失。文旅主管部门和部分省市地区也通过部门规章、部门规范性文件和各地的旅游条例，进行了一些引导和规范，但并不能解决实质性的问题，基本上形同虚设，说了跟没说差不多。比如，在《导游管理办法》中有“鼓励景区对持有导游证从事执业活动或者与执业相关活动的导游免除门票。”在《加强导游队伍建设和管理行动方案（2021—2023年）》中有“落实“导游专座”制度。“鼓励景区对持有导游证从事执业活动或者与执业相关活动的导游免除门票，支持导游在景区内为游客提供讲解服务。”“建立导游关爱机制。发挥行业组织联络作用，为注册导游按灵活就业人员办理社会保险登记提供支持，鼓励导游按需投保综合执业商业保险产品。”《江苏省旅游条例》中有“旅游景区管理机构或者经营者不得阻碍随团导游的讲解服务。”《山东省旅游条例》“随团导游在景区讲解时，应当遵守景区讲解管理制度；景区经营者或者管理机构不得阻碍其讲解服务。”但《北京市旅游条例》又对部分景点有所限制。客观上“导游进景区，导游随团讲解，导游专座，司陪的工作餐饮住宿等”并没有得到有效的解决！“文旅融合”后旅游者对导游在文化场所的讲解需求提高，但是得不到支持，看似不让导游讲，但本质上会摁起葫芦泛起瓢，最终损害旅游者的权益。近年来，屡次发生的旅游从业人员人伤事件，对旅游行业影响很大，南通导游青岛火灾因住地下室不能及时逃生而身亡事件，北京暑期研学团导游中暑身亡事件，张家界导游被打事件，无不带给导游群体具大的负面影响。网上每次的导游与游客争执事件，对旅游从业人员尤其是导游的社会评价起到了负面影响，有关部门在旅游从业人员群体的社会综合评价上可以做更多的事情。长久以来，旅游从业人员应对的旅游咨询时是不分昼夜，不分节假日，不分上下班，不会地点，随时要对接的。景点景区是旅行社组织产品的元素，也是导游战斗工作的场所，战场都不让上了？还怎么为旅游业工作？旅行社和住宿方长期以来，一直有司陪免房惯例，国际上多以5间或8间成团，“8免半间”或“16免1间”有免给司陪住的，有免给团队后另有优惠司陪房价的，中低档酒店通常会直接有司陪免房，很难想像，司陪为省房费，男女混挤，多人拼房各种情况，如果大家有约定规则，就不会出现南通导游住地下室火灾无法逃生的情况，让司陪有口热饭热菜工作也有动力啊。“用爱发电”，“光吐丝不吃桑叶”，“采得百花成蜜后，为谁辛苦为谁甜？”没有旅游从业人员的人格尊严和社会地位，哪来旅游行业的幸福感、旅游者的快乐旅行？而个人认为部分景点景区禁限随团导游在景区的讲解存在很大的问题，导游的随团服务本身就是对旅游者人身财产等权益的保障和义务，也是在帮景点景区一起维护游客的权益。光靠文旅主管部门的文件是解决不了跨业态、复杂的旅游行业的从业人员的权益保障，没有更高层级的法制保障，发再多的文件也不会有效果。

二、关于《旅游法》修改涉旅行社条款的具体修改建议

第三十一条：旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。

修改建议：①可以删除该条款；②如果不删除，可调整为：旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金或通过银行办理旅游服务质量保证金保函，用于旅行社之间、旅行社与旅者之间旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。

解释说明：中国的旅行社经过40多年的发展，已经建立了一整套的保障旅游者权益的法律、法规和规范等保障制度。“旅行社质量保证金”在没有建立“旅行社责任保险”制度之前，曾经对旅游者人身财产权益的保障起到了重要的作用。随着，社会经济的发展，生活水平的提高，旅游者个人的人身保障和财务保障金额也在提高，现有的“旅行社责任保险”制度已经起到了很好的保障作用。“旅行社质量保证金”在现实当中能起的作用越来越小，使用机会也越来越少，国内游和入境游业务缴纳20万质量保证金，每增加一个分社缴增存5万，出入境和国内游业务增加120万，共140万，每增加一个国内入境分社增加5万，每增加一个有出境游资质分社增加30万。反倒是旅行社之间，为解决旅游者权益和其他费用，会产生较多的纠纷，牵扯了很多精力。组团社或报名社或代理社在旅游质量问题发生后，往往守在第一道投诉纠纷解决的当口，为旅游纠纷解决挡掉了大部分问题，但是，后续的接待单位之间的处理却是一个比较麻烦的事，诉讼和仲裁都会牵扯很多精力。文旅主管部门可以借助旅游质量保证金制度的修改，切实起到为旅游业发展保架护航的作用，当好旅行社的娘家人，做一个和事佬，协助处理旅行社之间的纠纷。关于旅游质量保证金制度的调整还可以参考“#关于个人见解#2、旅行社质量保证金制度和旅行社责任险制度。”

第三十四条：旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。

修改建议：增加“旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务，合格的供应商的标准包括取得法律规定的经营资质，或者是依据有关国家标准、行业标准、地方标准等质量标准认定合格的供应商。”

解释说明：“合格的供应商”在旅游实务当中，也是一个比较容易产生争议的“旅游投诉点”和“行政处罚点”。归根结底，原因就在于“合格供应商”的标准约定不明，“公说公有理，婆说婆有理”，大家各执一词，没有统一的规范和标准，没有权威的说明。关于“合格供应商”的审查，建议在《旅游法》中作出明确的界定或者旅游主管部门出台具体办法，是形式审查？还是实质审查？要做出符合旅游业务运行实践规律的、能够实施的、并能够监督的具体要求，很多时候并不是说旅游经营者故意要违法违规，故意不按标准来，而是确实对具体要求不清楚、不了解、不熟悉，没有权威的说明。《旅游法》的普法工作并没有如我们想像的那样深入旅游从业人员人心，每个人都非常准确地理解法律条款的含义。《旅游法》制定时肯定是希望旅游者和旅游从业人员，一目了然、一看就懂、一懂能做。不能让“不合格供应商”成为一个“暗规则”，各地标准不一，各级部门理解不一，各个旅游从业人员理解也不一。

第三十五条：旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。

修改建议：增加“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物、另行付费旅游项目获取回扣或强制索要小费等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得单方指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致、旅游者要求或旅游者自愿主动给付小费，且不影响其他旅游者行程安排的除外。发生违反前三款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款、退还另行付费旅游项目或小费的费用。”

解释说明：“通过安排购物、另行付费旅游项目获取回扣或强制索要小费等不正当利益”是旅行社及导游操作“不合理低价游”或“零负团费”的三个主要环节，原《旅游法》没有列举全面，不够严谨！同时，旅行社及导游通过提高“旅游产品和服务”的品质、增加“旅游产品和服务”的内涵、提升“旅游产品和服务”的价值，从而，获得更高附加值的收益，正在也必将成为“旅行社及导游”的转型方向之一。“产品内容产生价值”、“讲解能力产生价值”、“服务产生价值”将会成为旅行社的重要收益来源和导游的关键收入来源之一，“极致的讲解服务，极致的管家服务，极致的旅游增值服务‘旅游+X’和‘X+旅游’或‘文旅+X’和‘X+文旅’”，“X”所指代的内容丰富多彩而包罗万相，但别忘记“极致的体验、富有文化内涵、极高的情绪价值”本身也是“重要的元素”。现在网络平台和旅游接待中也经常会出现“好评奖”的操作方法，具体讲就是游客“给好评”或“意见表填的好”就给导游加导服加奖金，实际上从另一个侧面也在说明一件事，虽然我们国家法律法规严禁导游索要小费，但是，并未禁止游客自愿主动给小费，并且在境外很多目的地国家和地区也有收付小费习惯，中国游客也势必要适应各个国家和地区的风俗习惯，因此，在《旅游法》修改时，既要防止强制索取小费行为，又要为将来可能的小费制改革留有余地。“具体购物场所”和“单方指定具体购物场所”，多2个字和少2个字，对于很多旅行社从业人员和导游来说可不一样，可以毫不客气地说，很多老旅游从业人员、老导游，甚至包括文旅主管部门工作人员，真的不清楚这个“指定购物场所”意思，法律用词应该严谨规范，但不是说让大部分人看不懂吧？《旅游法》刚出台时，第35条争执很大，从开始时旅行社将行程中所有购物点删除，到签订补充合同，相信旅游从业人员对此印象深刻，多2个字不会占用很大篇幅，但条款意思就很清楚明白了。

第三十六条：旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游，应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。

修改建议：旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游，应当根据出入境目的地、客源地国家和地区和我国的出入境规定，只开放团队旅游的目的地和客源地出入境旅游按照规定安排领队或者导游全程陪同，同时可以办理个人自由行签证往返的可根据旅游合同约定决定是否安排领队或者导游全程陪同。

解释说明：原《旅游法》三十六条的规定，已经严重不符合旅游市场的变化。在2013年《旅游法》出台时，我国的出境旅游正处于高速发展阶段，很多目的地国家和地区对中国旅游者只开放团体旅游签证，并没开放个人自由行签证，只能团进团出，不能个人自由进出国门，并且中国游客出境游的经验并不是非常的丰富，确实需要安排领队人员随团陪同出游，协调处理旅游过程中的各种情况，加上境外目的地法律不同、民俗不同、宗教不同、民族不同、地理气候有差异、交通道路不熟悉、语言沟通有障碍、应急处理没有经验，所以，需要领队人员陪同前往。但随着中国游客走遍全世界，出境旅游的经验越来越丰富，旅游市场从团体旅游向自由行发展，这是旅游市场正在发生着的变化，有时不需要派领队，是旅游者自己的要求，并不是旅行社主观不想派领队。当然，旅游者不需要全陪的原因很多了。很多目的地国家，为了吸引中国游客，对中国旅游者开放个人自由行政策，甚至免签政策，让中国游客走出国门越来越方便，出国旅游的机会越来越多，旅行经验也越来越丰富。如果，旅游者自身都可以不需要借助旅行社去境外旅游，再强制开放自由行的目的地旅行社团队一定要派领队，从逻辑上也是说不通的。另外，如果没有开放中国游客的自由行的目的地，只能团体前往，委派领队是必须的，这个没有什么好商量的。同理，外宾来到中国旅游也是一样。随着，旅游市场的成熟，小团化，自由行化，散客化，这个是市场必然，入境游团队是否一定要派全陪导游，应根据客源国与中国的签证要求、应该遵循意思自治的原则，由双方的合同进行约定就好。

第三十八条：旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。

第六十条：安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。

修改建议：建议删除第三十八条中“应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。”变更为“旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当签订劳务合同，并全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。”删除第六十条“安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。”变更为“安排临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当签订劳务合同，约定导游服务费用。”

解释说明：《旅游法》第三十八条“应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用”，第六十条“安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。”这部分内容为什么要放在《旅游法》中？是否出于保障导游收入、保障导游权益的考量？笔者不得而知。如果，出于保障导游合法权益的考虑，设置该条款，本无可厚非。但是，在旅行社的实务操作中，此项条款，形同虚设，对旅行社而言该条款并未曾发生过实质性保障作用，对于旅游主管部门来说无非是多了一个检查旅游合同规范签订的“孔乙己”式“回”字有几种写法的处罚条款，仅此而已。有好心者认为，可以通过该条款限制旅行社和导游自愿参与赌团接待不合理低价游，可以限制旅行社迫使导游不公平、不合理、不正常地接待“不合理低价游”？如果，有这种想法，笔者认为就是大错特错，想法过于简单、直接、幼稚了。从导游与旅行社有关系角度来看，一是存在劳动合同关系的员工导游，二是存在劳务合同关系的临时导游，三是存在私自承揽旅行社业务或直客业务的定作导游。劳动合同关系的员工导游，不需要通过旅游合同来约定导游服务费，本身导游服务费就是包价旅游产品的组成部分，旅行社报价时可能会明细报价单列，也可能会综合报价统包，报与不报完全是旅行社与旅游者之间的报价方式问题，而绝不是保障导游权益问题。并且，我们要清楚，员工导游带团的性质，其一旅行社可能会记入差旅费补助，其二可能会记入带团补贴的奖金性质，属于工资薪金的一部分，在此单独列导游服务费给人一种很可笑的感觉。劳务合同关系的临时导游人员所获取的是劳务费用，这部分费用是包价旅游成本的一部分，并不需要向游客单独收取，游客不可能也不理解更加不会单独支付给导游人员，如果想借旅游合同将导游的服务费公开透明列支，保证导游能拿到旅游合同约定的由游客支付的直接的导游服务费也不现实，而事实上这个导游服务费不是由游客直接付，是通过旅行社支付给导的，从财务处理上直接支付不方便不利于合规，从旅游团款的结算上也不便于处理。如果用约定导游服务费的方式来解决导游带“坑团”或“零负团费”或“KB团”，这本身也存在治标不治本的问题，“零负团费”的问题是一个非常复杂的人性博弈的事，有多少导游是被迫带的？有多少导游是自愿的？这个账要算清楚。另外，导游与民工不完全相同，不管员工导游，还是临时导游，多半会领团款在身，或者采用签单，自己垫款的情况偶有存在，但不是主流，旅行社如果不给导游服务费，市场上很难立足，而且代价风险极大。如果是私自承揽业务的导游行为，本身就不合法，属于违规行为，私自承揽业务者本身就是一独立的经营主体，发生的欠款行为，是一个普通的民事合同纠纷和违规的旅游业务的问题。《旅游法》要求旅行社签订旅游合同单独列明导游服务费用，一是旅游者不买账，二是导游也没有得到应有的保障，三是旅行社应差了事，就是一小段盲肠条款而已，根本不起作用！相当于旅游合同的甲（旅游者）乙（旅行社）双方，在丙方（导游）不知情情况下商量着丙方的事，甲方（旅游者）也不关心丙方（导游）的事。如果这段描述变成“自愿给付小费或奖励或红包”，那意义就完全不同了（事实上这不是小费，还是借鉴国际经验的小费被写成了导游服务费？）“旅行社与旅游者的旅游合同”中掺杂“旅行社与导游的劳务合同或劳动合同”是不妥当的。如果《旅游法》的目的是要保障社会兼职导游的合法权益，是可以通过全国旅游监管平台（12301系统）在生成旅游合同后，跟随一个“旅行社与导游的劳务合同”，只要填写导游手机号，自动带出导游信息，一键签署，约定劳务费用，既切实解决旅行社与导游劳务合同签订不规范或不签的问题和劳务报酬约定不明的问题。而且解决了实际问题，切实保障了社会兼职导游的合法权益问题。在技术上也没有太大难度。旅游合同关系，劳务合同关系分开来，这是两个完全不同的法律关系。笔者个人支持这种操作方式。

第四十条：导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。

修改建议：增加“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务，不得私自承揽旅行社业务。”

解释说明：笔者在“#关于个人见解#”中的“1、旅行社规范经营的2大制度基础”，其中笔者认为“‘旅行社业务经营许可证制度’和‘导游人员职业资格准入制度’是旅行社业务特许经营、市场准入的、不可或缺的、区别于‘非旅企业’的‘产品和服务’的2大基石！”我们都知道耶林的《法的目的》“法律是最低的道德标准”，之所以建议增加“不得私自承揽旅行社业务”，是因为笔者旅行社从业近26年，在这26年中经历了太多的“导游和领队”同“旅行社和业务员”之间的客户归属之争、“旅行社”与“旅行社销售员、客服人员和OP”之间的客户归属之争，“私单”和“飞单”、“私团”和“黑社”、“野导”与“偷团”这些情况，对于某些人来说是“闻所未闻”、“见所未见”，而对于旅行社业内来说可能是“司空见惯”、“习以为常”。有一句话“做旅游，就是交朋友”，“人际关系、人脉关系、人情关系”在旅行社日常业务中始终占据重要一席，不能轻视，不容忽视。因为，人终归是感性的，导游领队在与旅游者长期的接触过程中，很容易形成个人之间的人际交往和感情，“认人不认社”这种现象会非常正常。厚道一点、讲究职业操守的导游领队会跟客户讲，你要联系某业务员，公司有规定，我们签有保密协议，不能私下接您的单子，您可以跟社里指名我带团等等；不厚道一点的，直接接了做私团，另找一家旅行社去接这个团算好的，心太贪的，直接私下做了团，因为，旅行社行业确实没有什么门槛，导游领队一直带团，接待单位不可能不熟悉，想操作一个私团是非常容易的。所以，增加“不得私自承揽旅行社业务”也可能不能解决实质问题，就像“不得私自承揽导游和领队业务”，但是，法律的严肃性是要明确的。实际上“不得私自承揽导游和领队业务”对旅行社的伤害远不及“不得私自承揽旅行社业务”。

第四十三条：利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。

修改建议：增加“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等利用公共资源建设的景区（或“等景区”），除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。”

解释说明：此处“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外”利用公共资源建设的景区是否受《旅游法》规制存在着巨大的争议！《旅游法》第一百一十条“（二）景区，是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。”尽管“中国人大网”《旅游法》释义对景区的概念和定义、景区所包含的旅游资源类型、范围都做了具体的描述，应该说定义还是比较清晰的，但是由于种种原因，一些旅行社从业人员、导游人员、景区从业人员、旅游主管部门、景区主管部门、旅游院校学者教授和旅游专业学生、文物主管部门和文博从业人员、旅游自媒体和官媒、社会公众和旅游者对此众说纷纭，各有各的理解，充斥着个体利益、部门利益、行业利益、学术争议等各种问题。属于《旅游法》意义上的景区，就意味着要遵守《旅游法》对景区的要求，要承担景区应有的安全职责，景区主管部门要承担自己必要的安全监管职责，旅游主管部门也要承担自己的法定职责，文化主管部门也要承担自己份内的职责。除了《安全生产法》的规定“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，每个人，每个部门，每个行业，都不会太愿意给自己找一部法律当婆婆一样管着自己，这也是人性使然！

第四十五条：景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。

修改建议：增加“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取个人信息最少采集、最少干扰、非必要勿采集原则基础上的门票实名或非实名预约、动态调控、预约时间提前、便利体验等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。”

解释说明：原“国家旅游局”制定的《景区最大承载量核定导则》中在于“景区最大承载量”指标有“空间承载量”、“设施承载量”、“生态承载量”、“心理承载量”、“社会承载量”、“日承载量”和“瞬时承载量”等指标，安全是旅游行业的生命线，通过“景区最大承载量”的制定和实施，保障旅游者的游览安全是必要的，必须的，必然的！景区在落实这项规定的时候，呈现出了三种完全不同的心态。一种是某些国有景区机械、消极、教条的执行法律规定，怕承担安全生产责任，宁可少接待，而不管旅游市场的需求，完全采取实名制网络预约，不管旅游者“便利性”和“可进入性”，退改签余额也不回填预订系统，不开当天预订和线下预订，以确保自己无过错，不担责，而不作为；另一种是一些民营或承包制景区，无视法律规定，不管景区最大承载量，反正是“韩信将兵，多多亦善”，只管人多来，能多赚钱，而不管旅游安全；还有一种是根本不知道这档事，也谈不上系统预约或线下预约。现在景区普遍采用系统预约，官方公众号和官方PC网站或官方APP预约或微信小程序预约或支付宝预约，还有借助OTA系统如美团、同程、携程、飞猪、去哪儿等。名义上的智慧景区实则上都是第三方的成熟或不成熟的系统，一旦发生系统故障，则一筹莫展。在《个人信息保护法》【《个人信息保护法》保护个人信息和商业秘密，个人信息的处理包括个人信息的“收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等”，确立以“告知—同意”为核心的个人信息处理一系列规则，处理个人信息应当遵循“必要原则”“采取对个人权益影响最小的方式”，“应当限于实现处理目的的最小范围”，“采取必要措施保障所处理的个人信息的安全。”“除法律、行政法规另有规定外，个人信息的保存期限应当为实现处理目的所必要的最短时间。”“个人信息处理者不得以个人不同意处理其个人信息或者撤回同意为由，拒绝提供产品或者服务；处理个人信息属于提供产品或者服务所必需的除外。”】当前，旅游者个人隐私信息的安全不容乐观，存在着很大的安全漏洞，国内出现过多起旅游年卡、门禁和票务系统个人隐私案件，景区在旅游者个人信息保护方面必须依法健全管理制度，采取技术手段，依照法律规定采取措施，旅游景区已经成为个人隐私信息泄露的重要渠道，成为个别人牟利方式，在个人“姓名、手机号、指纹、邮件、肖像、身份证、交易习惯、定位轨迹”等隐私信息被贩卖，被利用的并不是没有。很多所谓的智慧化景区和景区外租的系统在个人信息保护方面在裸奔着，缺乏保护意识、手段和措施。应当将最少打扰、最少采集、最少使用作为个人信息获取的最高原则！另外，应该建议有关“数据主管部门”加快“数字化基础设施”建设，通过“公共接口”方式，将“数据比对”放在“数据管理部门”处，使用数据的单位依法将比对信息传到“数据主管部门”处核对，核对结果返回应用商使用“即用、即删、即销毁”涉及个人隐私的数据。

第六十条：旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并与旅游者订立包价旅游合同的，应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息。旅行社依照本法规定将包价旅游合同中的接待业务委托给地接社履行的，应当在包价旅游合同中载明地接社的基本信息。安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。

修改建议：增加“组团社将包价旅游合同中的接待业务委托给中间商旅行社、中间商旅行社转委托给其他旅行社履行的，应当在包价旅游合同中载明中间商接待社（或地接社的全部接待社，建议不要全部接待社，在实际业务中根本做不到）的基本信息。”

解释说明：中间商旅行社是组团社/地接社+多重委托社/代理社混合并存的现实存在，无论是批发商/批发经营商/分销商/代理商/零售网点，通过《旅游法》确定中间商旅行社的存在及合法性，中间商系“旅游产品和服务”在市场流通领域不容忽视、不可回避的客观现实，通过法律肯定“旅游产品和服务”的流通规律，经营者合理告知接待信息，回应旅游者主观认知中自己“被转手、被倒卖”和“组团社二道贩子”的负面观感，有利于旅游市场健康发展！ 旅行社自身的电商（B2C模式）及旅行社口中的批发商（B2B平台）或分销商（B商分销）或代理商（B端代理）或旅游顾问（C端代理）或OTA平台（线上“零售+代理+分销+自营”+线下“加盟式OR直营式”连锁型“分社/网点”）已经在业界普遍存在了近30年时间。多次“转委托”和多层“分销/代理”夹杂“标准旅游产品和服务”的“委托代理”*“组团地接”+“定制旅游产品和服务”的“委托接待X转委托接待”*“组团地接”的异常复杂的旅行社运行模式。因此，建议引进“中间商旅行社”概念或者“接待社”概念。

第六十五条：旅游行程结束前，旅游者解除合同的，组团社应当在扣除必要的费用后，将余款退还旅游者。

修改建议：增加“旅游行程结束前，旅游者解除合同的，组团社应当在扣除必要的费用和违约金后后，将余款退还旅游者。”

解释说明：《旅游法》应当规定旅游者违约责任的承担问题，旅行社在“包价旅游合同”中承担的是合同的无过错责任，旅行社所收取的旅游款中，绝大部分（多数在2/3或80%以上）是以付给上下游旅游经营者的，所获得的利润较低，这主要是与旅行社业务的性质有关，本质上旅行社就是一个服务中介，串联产品，多数情况下并不拥有自己设备、设施、场地等有形的服务工具，多数是替人收钱、替人打工、替人组合产品和服务的工作。但是，旅行社及导游在“旅游产品和服务”的作用又是极其重要的，可以将旅游资源要素进行有效地组合、策划、包装、优化、串联成线－成“产品成服务”，对旅游产业链各个环节都承担着极其重要的功能，有着巨大的带动作用。同时，旅行社的经营极大地提高了社会商业务服业的运行效率，带动了相关联的各个供应链企业的就业，拉动了服务消费。虽然，旅行社所创造的税收和外汇不是很多，但是相关联的产业链的整体的创收是很明显的。并且，旅行社及导游的工作于旅游行业的宏观管理也有着深远的意义，对整个国家在商业服务业的安全生产管理，保障旅游者的人身财产安全，对旅游者行前的安全提示、行中的安全保障和遇到危险人伤事故、财产损失、急症疾病时的及时救助都会起到一个万能风险预防和责任承担者的角色，极大地减少了公共安全的预防和急救成本，提高了社会运行效率，这些作用平时是看不到的。举一个简单的例子：九寨沟发生地震时，所有的团队导游都冲在第一线，安抚游客，相比于自由行散客，旅行社团队旅游的安全系数更高，给社会公共急救源提供了有益的协助，这难道不能说明问题吗？

旅行社的服务实际上是从旅游者出行前就已经开始，提供资源整合采购，承担资源购买的费用，为旅游者提供咨询和策划服务，在旅游行程开始前已经产生了直接的和间接的成本，包括旅游资源的采购成本，旅行社的人力资源成本，宣传促销营销费用，办工房租等等成本，所以，当旅游者行前违约、行中违约时都会给旅行社造成直接或间接损失，通过《旅游法》约定旅游者违约金，也符合《民法典》的原则，再说，意思自治，公平交易，诚实守信是每一个社会成员都要遵循的基本准则。

第六十七条：（二）合同解除的，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，将余款退还旅游者；合同变更的，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。

修改建议：增加“合同解除的，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，或者组团社可以扣除虽未向地接社或者履行辅助人支付、但双方合同约定并且有证据证明组团社必须承担的损失赔偿金后， 将余款退还旅游者；合同变更的，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。”

解释说明：《旅游法》原条款的规定，“组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，将余款退还旅游者”似乎在说明一个问题，组团社与地接社和履行辅助人即使签有合同，约定损失赔偿金或违约金，但是由于双方约定的付款方式原因，如果在旅游者取消合同前没有“付给供应商的款且不可退还的”，组团社便可以不用再支付给接团社或履行辅助人；如果是旅游者取消合同前全部支付了，就按组团社和接团社或履行辅助人的约定来（约定可能包括能退回来部分）。关于这一点，笔者个人观点不太赞同这种说法。作为旅游从业人员，笔者经常会遇到支付金定或出票款或订房定金财务来不及支付时，经常会跟供应商担保，“只要我孙某人说过的话，就是吐口唾沫，砸个坑！没有付钱的，有损失也是我来承担！我说过的话签合同跟没有签合同，预付还是没有预付，效果一个样！我一定会兑现我的承诺！”这是笔者自己的做人原则，做事原则，也是朴素的中国人的诚实守信、先小人后君子、愿赌服输思想的写照。笔者认为，法律是最低的道德要求，《旅游法》不应该鼓励旅行社按照条款规定，不承认分期后付的实际上没有付出去的旅游款（包含退团损失部分），没有付出去，不一定是不付，也不一定是必须付，应该尊重事实，尊重合同约定，契约就是法律，诚信是金。虽然，我们说在现实当中，肯定会有人打擦边球，也可能会有人关系好真的不付给供应商了，但这是完全两码事。我们不能因为这个原因就支持鼓励组团社可以不守信用。笔者一直坚持，对旅游者，对员工，对朋友，“宁可人负我，不可我负人”，我没有讲清楚的就是我的责任，我来吃亏承担，我们不学曹操！那么放到这件事上也是同样的道理，《民法典》的“自愿原则”、“公平原则”、“诚实信用原则”、“守法和公序良俗原则”应同样得到体现；《公司法》的“遵守社会公德、商业道德，诚实守信”精神也就得到体现。好的制度可以使坏人不敢做坏事，坏的制度会使好人犯错误，这是一个常识的问题！在“旅游合同”中应该尊重旅行社与旅游者之间达成的“意思自治”条款。

第七十二条：旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的，依法承担赔偿责任。

修改建议：增加“旅游者在旅游活动中发生合同约定标准争议、突发事件，或者在解决纠纷时，应当本着平等协商的原则，采取适当措施防止损失的扩大，不得采取拒绝登机（车、船）等行为拖延行程或者脱团。如因上述原因损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的，依法承担赔偿责任。造成公共财产损失，危害公共安全，造成社会不良影向，可依情节轻重，依法追究法律责任。”

解释说明：增加的内容为中国人大网《旅游法》释义第七十二条内容。为什么要加这部分内容？这些情况是旅游业务过程中，正规、合法、有资质、本分、诚实、信用、经营的旅行社最为害怕和担心的部分，应该说诚心通过欺骗方式经营的旅行社并不多。对于大部分旅行社来说处于中间位置，代理角色，中介身份，多数旅游资源并不为旅行社所拥有，旅行社和导游是旅游产品和服务的组织者，其犯“不可原谅错误”的概率并不大，多半是操作失误，沟通问题，市场淡旺季，供求关系，其他旅游经营者的原因导致的争执是主要原因。没有旅行社想让团队走的不顺利，想诚心违约赚昧良心钱，多数是其他环节的问题，因为旅游产业的供业链条实在太长，由于《旅游法》的特殊规定，首先要有组团社承担责任，再去追偿。“旅游产品和服务”组成元素“食住行游购娱”的设施有一个共性，就是一个时间性产品、时效性产品、不可储藏和贮存，“过了这个村，就没了这个店”，一旦发生问题时，旅行社应按照合同约定、法律法规规定及时处理，但确实会存在“你若不住，就找不到房”的情况！旅行社的利润本来就比较微薄，不足以承担任意扩大损失的后果，绝大部分团款是要付给供应商的。旅游者一旦扩大损失，就会造成连锁反应，任意扩大损失对旅行社来说有时是毁灭性的，是灭顶之灾，有时足可以“一团砸跨一家小旅行社”，试想一下“如此破坏性的后果，那背后也是几个或数十个，几十个家庭的生计问题”。笔者认为，旅行社应当积极沟通解决问题，旅游者也应当共同配合减少损失、避免损失扩大化！（详见：中国人大网《旅游法》第六十二条解释）

之所以，建议增加“造成公共财产损失，危害公共安全，造成社会不良影向，可依情节轻重，依法追究法律责任。”是因为旅游者的不文明旅游，旅游过程中的违法违规活动，过度维权或恶意维权或碰瓷式维权或敲诈勒索等违法犯罪行为，严重地扰乱了旅游企业的正常经营活动，干扰了旅游市场的健康运行，破坏了旅游资源和社会风气，往往会造成恶劣社会影响，也给一些社会公众造成误导，具体如：“张掖七彩丹霞景区游客乱踩，张家界导游被游客打伤，结伴碰瓷式敲诈勒索维权，调戏女导游和其他服务人员，旅游纠纷的罢游”导致全团游客行程受阻甚至有滞留境外的案例，“包价旅游合同”的特殊性，旅行社所承担的无过错责任，个别旅游者熟知这些知识后，会产生“虚假投诉”和“虚假诉讼”，造成公共财产损失，危害公共安全，造成社会不良影响，可依情节轻重，依法追究法律责任。旅游者的违法违规或不文明行为，《旅游法》应该完善对旅游者的约束条款，创建一个良好的旅游消费环境，用法律手段促使旅游者素质的提高。

第八章 旅游纠纷处理：

修改建议：增加一条“县级以上人民政府应当指定或者建立统一的旅游经营者之间的旅游纠纷联合解决机制，建立‘旅游纠纷联合解决机构’，可与‘旅游投诉受理机构’合并办公，统一协调处理旅游者、旅行社、导游及领队、景区、旅游经营者、履行辅助人等之间的旅游纠纷。旅游经营者之间可以通过旅游行业协会、旅游主管部门联合纠纷解决机构，进行联合调解、统一协调处理，调成不成的可依法通过其他方式进行处理。”

解释说明：目前大量存在于旅游者和旅行社之间的旅游纠纷，并没有呈现于旅游主管部门面前。组团社或报名社消化了大量的旅游纠纷，旅行社之间的纠纷也多半伴随着组团社或报名社与旅游者的沟通协调消化处理掉。这是大多数诚信经营，依法依规经营的旅行社的常规处理办法。但是，旅游纠纷的解决，关联度大，一环套一环，一事带一事，旅游纠纷的责任承担是一个非常复杂的问题，多数是旅游供应链条上的各个旅游经营者、旅行社、导游及领队、景区、履行辅助人等之间的问题，有时甚至会牵扯上旅游者的自己的问题，处理纠纷复杂而耗时，效率极低，除非走到仲裁和诉讼地步，不然很难有一个合理公道的处理方式。这样不利于旅游行业的营商环境营造，也不利于旅游市场的健康发展，旅游主管部门理应担负起为旅游企业保驾护航，为旅游市场营造一个健康和谐的法治环境，提高生产效率，提高经营水平，让所有的旅游从业人员都能集中精力发展生产，提高服务水平。也便于旅游主管部门及时发现问题，从源头，从根子上去进行行业性宏观管理，及时发布警示，以防代治，以治促防，防治结合，共同培育一个良好的旅游市场环境。

第九章：法律责任

修改建议：建议增加第“十三条、十四条、十五条、十六条”针对旅游者的罚则。

解释说明：作为旅游消费者的合法权益理应得到有效的保障，在这一点上是没有任何异议的。但是，在旅游实践中，旅行社与旅游者之间的矛盾纠纷还是非常普遍的。旅游者由于个人的综合素养问题，旅行经验问题，文化层次问题，工作背景原因，生活阅历差异，对“旅游产品和服务”的感知存在着较大的差异，导致在面对各种各样纷繁复杂的旅游事件时，会有各种各样的反应。无论是旅游主管部门，还是旅行社、旅游经营者和履行辅助人，都会面对各种过度维权的行为，都可能会碰到各种违法违规的旅游者，至于不文明旅游的旅游者也是比比皆是。完全指望旅行社及导游能够解决旅游过程中的不文明旅游行为是不太可能的，需要更有力的抓手、更有效的渠道、更权威的机构、更明确的规则赋予旅游主管部门相应权力，更好的协调处理旅游者的违法违规和不文明旅游行为，提高旅游行业管理的效率。

第一百一十一条：本法下列用语的含义：（三）包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。

修改建议：增加“本法下列用语的含义：（三）包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、景点、文化、娱乐、游览、购物、导游或者领队等两项以上旅游服务(笔者认为“目的地”对普通市民开放的购物场所应该可以安排在旅游行程中)，旅游者以总价支付旅游费用的合同。”增加“（七）中间商旅行社，界于组团社和地接社之间的旅游批发经营商（旅游批发商和旅游经营商）、旅行服务商，旅游零售商，旅游渠道商，旅游资源商。”

解释说明：为什么要增加“景点、文化、娱乐、购物(笔者认为“目的地”对普通市民开放的购物场所应该可以安排在旅游行程中)”四个项目呢？笔者认为，随着“文旅融合”，以文塑旅，以旅彰文，旅游业高质量的发展，旅游的内涵发生了明显的变化，首先是“文+旅”的业态变化，那么，“文化”方面的内涵不能简单地用游览来代替如此重要的产业政策调整了，“景点”更是旅游产品和服务最重要的组成内容，《国家旅游及相关产业统计分类(2018)》、《百度百科》对“旅游业”的定义都包含了“购物”，“购物”列入包价旅游项目之中有利于对旅游者消费权益的保护，“娱乐”天然的就应包含在旅游的要素之中，更是旅游六要素“食住行游购娱”的应有之义！同时，还会涉及到“旅游成本”方面能当着增值税抵扣成本的“文化发票”、“娱乐发票”将来能否作为成本使用问题。而“游览”我认为不仅指向景点，更应是旅行社的串联组合产品和服务的效应的体现。

中国人大网《旅游法》释义“：第三，关于“包价旅游合同”的含义。“包价旅游合同”是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。包价旅游合同属于合同的一种，其签订、履行、变更、终止、违约责任等事项，除了本法另有规定外，应当适用合同法的规定。”笔者认为，这条解释并没有有效地解决旅行社在实际业务中碰到的问题。目前在旅游业界，对包价旅游存在着很大的争议，有人认为根据旅游者需要进行单独定制的旅游产品和服务不属于包价旅游；有人认为只有标准化的跟团旅游产品和服务才是包价旅游；也有人认为只要独立成团、独立派导游或安排车辆的团队，无论是陌生人拼团，还是单位团体，还是小包团，定制团，私家团都是包价旅游；还有文旅主管部门对“机+酒”性质界定为包价游、也有法官裁判的案例对出境“机+酒”自由行认定为跟团包价游（但这些在旅行社业务几乎很少有人认为是包价游），所以，在行政执法、法院裁判、旅游实务实践、旅游学术理论界、旅游法律界持有截然不同的观点。包价旅游的2项以上服务一般不存在太大的争议，存在较大争议的是“预先安排行程”和“总价支付费用”这两个方面。旅行社及导游的“预先安排行程”多半认为是“预先安排线路”，而“机+酒”等自由行业务明显不可能安排行程，也有人说“预先安排行程”就是预先安排资源和线路，是产品和服务的资源要素节点，不单指旅游行程节点，是预先采购安排资源后卖给旅游者，旅游者自己无法挑选的属于“预先安排行程”。关于“总价支付旅游费用”也存在着极大的旅游争议，如果有旅行社实践经验的都会了解旅行社的报价方式和支付方式是灵活多变的，不会是一成不变的，这个总价是什么总价？这个支付是什么支付？旅行社报价方式通常有散拼跟团的单人综合报价乘以人数方式；也有根据旅游者的服务标准和项目要求一项一项拆开来分列明细报价，加服务费加在各个项目中或另收一笔服务费方式，然后根据人数和差价算成总价报价方式；也有全部按各项成本价列支后，最后算成一个总价，另收10%或约定比例的服务费的报价方式，那么这些报价当中究竟哪一个是按“总价支付旅游费用”的方式呢？付费的方式有出团前全付方式；有出团前付定金方式，上团时结清或团毕时结清或团后一个约定账期结清方式；也有团队结束后一次性结清方式；也有团中像挤牙膏一样按天付、按点付或按时间付的方式，总之，只有你不知道，没有你想不到的方式。综上所述，关于“包价旅游”定义期待得到权威的明确的说明。

“旅游批发经营商”包括“旅游批发商”和“旅游经营商”，“旅游批发商”只通过中间人如零售旅行代理商、旅行社协会等出售旅游产品和服务，不直接对广大公众出售产品和服务，“旅游经营商”既有自己的零售网（营业网点和分支机构）、也有旅行代理商或其他代理机构，有点类似于组团社的概念；“旅游渠道商”中国的旅行社实践中已经对旅游渠道商赋予了新的内涵，从传统的旅行社线下同业渠道指向了特定的旅游异业渠道，并且“渠道为王”被一些旅游业者奉为法宝，产生了一系列的旅行社渠道商品牌，目前旅游业界和渠道外沿已经大大拓展了，有可能是组团社，也有可能是代理社；“旅游零售商”是直接面向售卖到旅游者手中，目前的OTA在线旅游平台通过自己的APP和官网等领域已经成为具有公域流量特征的电商平台和传统的中小型旅行社通过门店网点分社等地理区域构建私域自媒体社交工具针对C商售卖产品。“旅行服务商”落地接待服务和包价旅游产品得到具体实施的旅行社，相当于地接社吧。“旅游资源商”由目的地吸引物或交通或住宿或购物等旅游经营者出于种种原因，基于自身的资源优势从事旅游产品和服务的整合销售接待和服务工作，有的转化为目的地接待社，有的化身为旅游批发商，有的化身为渠道商等各种旅行社形态。

三、结  语

《旅游法》实施11年来，对中国旅游业的发展起到了巨大的作用，值得点赞！但《旅游法》存在的问题也不容忽视，尤其是在“文旅融合”的大背景之下，《旅游法》也是到了该再次修改的时机了，《旅游法》为旅游行业的发展提供了重要的法治保障，《旅游法》在新的20年代需要为“文旅融合”，为“以文塑旅，以旅彰文”促进旅游业的高质量发展，为“文旅融合”的数字化转型发挥更重要的作用。