根据2022年9月16日“苏州博物馆”公众号发布的《苏州博物馆关于“社会讲解和第三方网络平台售票”的声明》中“依据2021年5月24日由中央宣传部、国家发展改革委、教育部、科技部 、民政部、 财政部 、人力资源社会保障部、文化和旅游部 、国家文物局联合发布的《关于推进博物馆改革发展的指导意见》文件精神，……苏州博物馆尝试开展社会讲解准入制度。……虽然为确保文物及展览相关信息传播的正确性，苏州博物馆不建议社会人士（含导游、社会教育机构及其他个人）在展厅组织讲解。”
上述内容即为苏州博物馆限制正常随团导游进入苏博讲解的缘由。那么，苏州博物馆不分情形、将“持导游证+接受旅行社委派”的、 “合法合规”有“职业准入资格”的、获得许可执业的“导游人员”与其他“无许可资格”的“社会讲解人员”一同列入“社会讲解准入制度”，进行限制，是否合适？
答案非常明确，苏州博物馆没有权力限制、禁止导游正常的随团讲解活动，苏州博物馆并未获得法律的授权对国家实行职业资格准入的导游人员进行执法活动，苏州博物馆应将导游人员从《苏州博物馆社会机构和个人讲解活动管理办法》中排除，也不能以2023年8月18日国家文物局《关于进一步提升博物馆讲解服务工作水平的指导意见》（文物博发〔2023〕896号）中“逐步建立所在地区博物馆社会讲解准入管理和监管机制”对导游执业进行讲解准入限制，特别要说明的是《文物保护法》、《博物馆条例》及《关于推进博物馆改革发展的指导意见》文件中并没有对随团导游讲解进行禁止、限制和准入。
2024年暑期，国内文博单位因预约问题、导游讲解问题，发生多起导游与文博单位、旅行社与文博单位、旅游者与文博单位的争执，个别甚至引发网络舆情，引起旅游业界广泛争论与批评，包括苏州博物馆、南京博物院、三星堆博物馆、陕西历史博物馆和国家博物馆等国内知名文博单位。当这个问题，成为导游群体生计问题时，应当引起各方重视！
一、问题分析：
1.对导游人员的执业准入受《行政许可法》、《旅游法》、《导游人员管理条例》、《导游管理办法》、人社部《国家职业资格准入目录》保护，按“法无授权不可为，法无禁止即可为，法定职责必须为”的原则，根据国务院办公厅关于公布《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2023年版）》的通知（国办发〔2023〕5号）、《市场准入负面清单》，导游人员其归口管理部门应当是旅游主管部门，而不是文物主管部门，更不是苏州博物馆。另外，根据《旅游法》的景区定义，中国人大网《旅游法》释义，文旅部的官网回复，文博场馆属于《旅游法》意义上的景区，文博场馆也在执行《旅游法》规定的景区承载量要求，所以，苏州博物馆属于《旅游法》、《江苏省旅游条例》中景区的范畴。
2.导游人员依法合规接受旅行社委派的正当执业行为受到《江苏省旅游条例》及其他法律、法规、规章等的保护。《江苏省旅游条例》第四十五条“推行旅游景区专职讲解员服务制度。旅游行业组织可以派遣导游、领队为旅游景区提供临时讲解服务。旅游景区管理机构或者经营者不得阻碍随团导游的讲解服务。随团导游在旅游景区提供讲解服务时，应当遵守旅游景区相关的讲解员管理制度。”第七十一条“旅游景区管理机构或者经营者违反本条例第四十五条第二款规定，阻碍随团导游提供讲解服务的，由旅游主管部门责令改正；拒不改正的，处一千元以上五千元以下罚款。”《行政许可法》明确规定了职业资格准入许可属于行政许可事项，规范性文件不能增设许可之外的再许可事项。《行政许可法》同样适用于管理公共事务职能的苏州博物馆。文旅部在《加强导游队伍建设和管理行动方案（2021—2023年）》中强调“（二）优化就业环境，保障合法权益。9.实施持证导游进景区行动。鼓励景区对持有导游证从事执业活动或者与执业相关活动的导游免除门票，支持导游在景区内为游客提供讲解服务。”
3.2023年8月18日国家文物局《关于进一步提升博物馆讲解服务工作水平的指导意见》（文物博发〔2023〕896号）文应将导游人员排除在讲解准入之外。2018年5月16日国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）“严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。”
4.导游的讲解权是《宪法》赋予的导游的“劳动权利”和“劳动义务”，是导游作为劳动者《劳动法》所保障的导游人员应享有的工作权，获得“讲解服务”是“旅游消费者权益”的重要内容之一，剥夺导游的讲解权实际上也是间接剥夺了旅游消费者的听讲解权益（以苏州博物馆目前的年接待量，其无法满足所有旅游者听讲解的机会，再说另行付费听讲解，实际上增加了旅游消费者的额外支出费用，也是侵害了旅游者报团时已经支付的导游讲解费的消费者权益）。《导游人员管理条例》中规定导游的工作内容包括“向导，讲解和其他服务”，当前，大部分向导功能由导航代替了，无人化服务随着AI越来越常见，那么，再剥离导游的“讲解”职能，导游职业何去何从？还有存在的必要吗？这可是涉及到全国65万持证导游人员的生计问题！导游人员天生的、法定的就是讲解员，但是讲解员却不一代能做导游，根据中国人大网《旅游法》释义、《职业资格准入目当》导游的工作要求明显高于单一的讲解员。
5.根据《反垄断法》、《公平竞争审查条例》规定“起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施（以下统称政策措施），行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称起草单位）应当依照本条例规定开展公平竞争审查。”?“限制或者变相限制市场准入”?，“限制商品、要素自由流动”?“经营者实施垄断行为提供便利条件”等都不符合法律规定，更不利于 “以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局” ，不利于“加快建设全国统一大市场”，推动国际国内双循环”，更不利于“文旅融合”，“以文塑旅，以旅彰文推动旅游业高质量发展”，不利于 “推进文化和旅游深度融合发展，把文化旅游业培育成为支柱产业。”导游服务资源是旅游资源的要素资源之一，导游要素资源的健康、有序、合理流动对导游职业的转型发展、旅行社业的升级迭代、旅游产业集群发挥支柱性作用有着极其重要的战略意义！导游资源就是文旅行业这盘棋的棋眼！讲解则是导游服务的基础内容之一。
6.《苏州博物馆关于“社会讲解和第三方网络平台售票”的声明》中提到“有人反映苏博展厅有很多未着馆方工作服（笔者认为：非馆方讲解当然不需要着馆方工作服，否则，岂不成了冒名盗用？涉嫌违规），甚至未带任何证件的人在展厅组织公众开展讲解活动（笔者认为：随团讲解的导游人员必须配戴导游识别凭证，属于持有效证件讲解人员，否则，应由旅游主管部门执法人员查处），导致部分展厅人员聚集，环境嘈杂，严重影响其他观众的参观质量（笔者认为：10人以上团队的导游随团讲解按行规会持导游旗和讲解器，10人以下可能会存在无工具口头讲解行为，但是馆方可以制定讲解制度予以规范，提出合理的音量高低强弱分贝标准，目前多数导游使用无线耳麦讲解，女性导游及中低音男导游会产生噪音影响，范围可控，极个别导游嗓门大，确有影响，但可以提醒告知/注意/防范/改进，馆方的担心可以解决）；有人反映一些第三方商业网络平台提供的苏州博物馆讲解服务，价格约两三百人民币，甚至更高，但讲解内容不精，部分存在与史实及事实不符之处，易误导观众，对此有所质疑（笔者认为：不同文化层次对讲解的需求不同，不能用部分人的体感证明室温是否适合，价格高低是市场行为，应交由旅游主管部门、市场监管部门、价格主管部门做好监管工作，不同身价的导游报出的讲解费当然应当能允许不同，苏州的高级导游、金牌导游、品牌导游、小语种导游、资深导游、网红导游服务费用本来就比普通导游高，是市场调节价，是一种正常市场供求机制下形成的收费机制）；甚至有人反映一些第三方商业网络平台提供苏州博物馆有偿代预约服务，质疑苏州博物馆是否借其他第三方商业网络平台进行不当获利……（笔者认为：第三方平台不是洪水猛兽，文博场馆成为网红，不仅有文博自身的努力，第三方平台也起到了很大作用，是否合规？应当在《民法典》、《文物保护法》、《博物馆条例》、《旅游法》、《广告法》、《价格法》、《反垄断法》和《反不正当竞争法》等法律法规基础上进行正常的处理，文博场馆自身的公益性行为不能成为其他旅游企业、第三方平台获得合法、合理、合情的增值服务费的障碍）”。
另外，特别提醒一点，随团导游使用无线耳麦讲解时，馆方应谨慎使用监控设备监听无线耳麦中的讲解内容，此举涉嫌违反《无线电管理条例》；保安没有执法权，应谨慎使用录音录像工具，拍摄导游的合法执业行为，在行使监督职责时，应当依法依规履职；馆方的服务人员及管理人员应当依法依规履职，遵守公务人员和事业单位人员的有关法律、法规和规章的规定，不能滥用职权。
二、参考建议：
1. 苏州博物馆应区别对待不同的社会讲解行为：一种是有导游证受旅行社委派的导游讲解行为，应不受限制，准予随团讲解；一种是有导游证但未受旅行社委派的导游门口拉客或网络揽客的私自讲解行为，应报旅游主管部门，予以处罚；一种是无导游证的非导游人员的采用尾随或网络招揽的讲解行为，应由市场、公安、城管、文旅、街道等部门按各自职责协同监管；一种是非旅行社的研学、会销、公关等机构的社会讲解行为，可正常依法管理；一种是企事业单位如学校等单位的活动，可依法管理。导游人员必须掌握讲解员的工作技能，讲解是导游人员的必备谋生技能，针对不同讲解行为，应区别对待，分类管理。
2.苏州博物馆对讲解内容的规范：一是将规范讲解词分享给导游人员供其背诵讲解，统一采用背诵方式，只有记忆力差异，讲多讲少差异，通常胡编乱造的概率较小，用统一背讲解词方式来解决问题，刚毕业的实习讲解员与持证导游讲解员不可能出入太大，请不要用背诵这种简单技能去武断认定导游不会背书，不要以此为借口，阻碍随团导游的讲解；二是将苏州博物馆作为导游职业资格考试的现场讲解考试对象，任何一个导游，对于自己考证的景点最熟悉，这是常识，也是现实，更是实践中总结的规律，不需要论证。三是正确看待不同讲解方式，通俗易懂，雅俗共赏，阳春白雪，下里巴人，正常的、合理的、科学的导游讲解技巧，不能看作是胡编乱造，正常的类比是为了让人容易理解，不能用带有学术、正统的、带有偏见眼光来看不同层次旅游者对讲解的需求。四“加强意识形态管理，弘扬主旋律，传播正能量，提高宣传质量和水平”的要求很有必要，但容易被人“拿着鸡毛当令箭”而打着“公益”之名去“扩大化、自说自话、自定标准、牟取个人或部门或小集体私利”，需要对此要求加以“细化”，制定“具体化、明确化、规范化、合法化、合理化”的“可执行”的内容标准（实在不行，就是统一讲解词，大家一齐背诵式、复述型讲解）！
3.统一使用无线耳麦的讲解已经能够最大程度地减少噪音污染：现在的文博单位，媒体和部分参观者，用声音吵闹，影响秩序，占用讲解位来批评导游人员，不是很客观。诚然，确有部分导游做的不够好，但是总体来说，绝大部分导游都能遵守讲解秩序，这种情况已经很少了。
4.保安人员不应对导游采用拍照方式，干扰导游的正常讲解：应加强对保安人员的培训，积极与旅游主管门、公安部门联动，通过合法合规的方式对导游的执业活动进行监管，保安人员的干扰容易产生矛盾，既会引起导游与保安的争执，也会引发旅游者护短（护导游）而与保安人员发生冲突。导游的执业活动受到法律法规的保护，《江苏省旅游条例》中有明确的规定。
总之，导游的主要工作职责是“讲解，向导和服务”，导游从“购物团忽悠赚钱”，向“品质团讲解赚钱”，这是一种回归，也是导游转型的应有之义。文旅融合，导游的文化讲解，知识传递，是“以旅彰文”的生动诠释；导游的精讲服务，文化串联，是“以文塑旅”的具体例证。文化是旅游产品和服务的基础，是导游产品和服务的底色，导游是文化传播的使者，是文化活化的讲者。
今天的文博热，必须要承认，旅行社的产品和服务的串联起到了非常关键的作用，导游的讲解也起到了非常重要的作用。
以上建议，供参考！
建议人：孙志永
2024年11月10日星期日
2024年11月10日星期日
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