本文转载自公众号：易水文旅，ID：T-newmedia，作者：彭志凯

10月8日，中央人民政府官网发布《国务院关于同意在天津、上海、海南、重庆暂时调整实施有关行政法规规定的批复》（下称《批复》），同意自即日起至2024年4月8日，在相关省市暂时调整实施《旅行社条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定。其中提到，允许在上海、重庆设立并符合条件的外商投资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务。

由于当前处于一个特殊时间节点，本来不算重磅的消息，却引发旅游业界高度关注并做出多种解读。

可以肯定的是，有些观点明显属于过度解读。比如，有不少人认为这是出境游业务恢复开放的信号，云云。这是不了解政策制定的背景、目的以及前期既定工作安排所致。这种误读也同样存在于前段时间《边境旅游管理办法(修订征求意见稿)》讨论之中。

当前，对于形势判断、政策解读、产业走向，一切还是要从实际出发，过度渲染乐观调子并不合适，过度乐观和过度悲观都不可取。误读误判误解，不利于旅游产业的韧性恢复，也会直接影响旅游企业的战略决策。

当然，这并不意味着，《批复》就无足轻重。笔者认为，在当前形势下，此举透露出了三个方面的意义和作用，值得业界关注。

第一，发挥中国自由贸易试验区在对外开放中的先导作用

上海、重庆两市均为国务院批准设立的自由贸易试验区。2013年8月17日，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，中国（上海）自由贸易试验区建设是国家战略，与此前的经济特区、开发区、产业园区相比，在指导思想、战略定位、总体目标、任务措施等方面都更新的改革开放内涵。中国（重庆）自由贸易试验区于2017年3月15日获国务院正式批复同意设立，是以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，全面落实党中央、国务院关于发挥重庆战略支点和连接点重要作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求，努力将自贸试验区建设成为“一带一路”和长江经济带互联互通重要枢纽、西部大开发战略重要支点。

2021年4月，国务院发布《国务院关于同意在天津、上海、海南、重庆开展服务业扩大开放综合试点的批复》。留意的话，上海、重庆的相关方案就规定，允许在市内设立的外商投资旅行社经营出境旅游业务（赴台湾地区除外）。事实上，早在2015年，北京印发的《北京市服务业扩大开放综合试点总体方案》就已经规定，在扩大中外合资旅行社开展出境旅游业务试点中，支持在京设立并符合条件的中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境游业务。早在2013年，上海印发的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》已经允许在试验区内注册的符合条件的中外合资旅行社，从事除台湾地区以外的出境旅游业务。

目前虽未看到试点方案的具体细节，但笔者认为，《批复》中所指，允许在上海、重庆设立并符合条件的外商投资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务，应该首选设立在自由贸易试验区中的外商投资旅行社，充分发挥自由贸易试验区在对外开放中的先行先试作用。

第二，推动“十四五”期间旅行社行业转型升级向纵深发展

国务院印发的《“十四五”旅游业发展规划》中提出，“十四五”时期，我国将全面进入大众旅游时代，旅游业发展仍处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。

进入新发展阶段，旅游业面临高质量发展的新要求。全面建成小康社会后，人民群众旅游消费需求将从低层次向高品质和多样化转变，由注重观光向兼顾观光与休闲度假转变。大众旅游出行和消费偏好发生深刻变化，线上线下旅游产品和服务加速融合。大众旅游时代，旅游业发展成果要为百姓共享，旅游业要充分发挥为民、富民、利民、乐民的积极作用，成为具有显著时代特征的幸福产业。

从宏观政策导向上来说，“十四五”期间力图推动旅行社向“专业化、特色化、创新型”方向发展，选择在上海、重庆进行试点，通过提升旅行社行业对外开放水平，对推动旅行社转型升级走深走实具有十分重要的现实意义。

第三，加速国内旅行社企业成长并参与国际旅游市场竞争

早在2003年，国内旅行社市场就已经对外资开放，外资可以在华设立独资、控股或合资旅行社，但外资旅行社只能经营国内游和入境游，不得经营出境游业务。2010年，原国家旅游局和商务部联合发布《中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务监管暂行办法》。2019年，国务院批复支持在北京设立并符合条件的中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境游业务，允许在北京设立的外商独资经营旅行社试点经营中国公民出境旅游业务(赴台湾地区除外)。

此次，国务院批准上海、重庆进行试点，笔者认为，主要有以下几方面的考虑。一是推动改革开放展示大国形象，我国作为一个负责任的大国，允许在上海、重庆设立并符合条件的外商投资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务，有助于进一步展示我国改革开放的形象。二是推动与出境游目的地国家及地区的合作，推动出境旅游产品升级，为中国游客提供品类、价格、内容更加多样的出境旅游产品，有助于提升游客的出境游体验感和满意度。三是推动旅游行业加速变革，通过开放吸收借鉴外商投资旅行社企业的管理经验，推动国内旅行社企业重组、变革和创新，提高旅行社企业的整体实力，有助于推动旅行社行业在国际旅游市场上的竞争力。

(作者为原国家旅游局监管司司长）