一、【案例】2026年4月15日CQ市文化和旅游委官网发布了《CQ市旅游市场行政处罚典型案例（2026年一季度）》，其中：

 

案例二：CQ青年商务国际旅行社有限公司向不合格的供应商订购产品和服务案

 

CQ中国青年旅行社有限公司组织7名游客参加“仙天九龚乌2日游”旅游活动，向CQ永安博创文旅有限公司订购九黎城景区讲解服务，该文旅公司不具备景区讲解经营资质，且指派的景区讲解员为景区内某购物店的兼职讲解，并将游客带入购物店进行参观。其行为违反了《中华人民共和国旅游法》第三十四条的规定，CQ市文化和旅游发展委员会依据《中华人民共和国旅游法》第九十七条第（二）项的规定对该公司作出罚款5000元的行政处罚，对直接负责的主管人员王某某作出罚款2000元的行政处罚。

 

 

二、【疑问】景区讲解经营资质是什么？景区讲解员执业资格是什么？

 

经向CQ市文旅部门咨询：

 

事项编号：02002604261386

 

反映标题：核实并解答景区经营讲解资质及手续

 

市民来电反映：自己单位目前从事的是旅游行业，近期查看到CQ市旅游市场行政处罚典型案例的2026年一季度中有一个案例二，显示某公司不具备景区讲解经营资质，现对景区讲解经营资质有疑惑，不清楚景区讲解经营资质是什么资质，是否是指营业执照中需要在经营范围增加什么项目，现市民要求：为保障单位规范经营，需要CQ市文化和旅游委核实并解答景区讲解经营资质具体是什么资质，需要办理哪些手续。（需要电话回复） (市民不愿提供公司信息）

 

反映时间：2026-04-26-12：24

 

办理状态：已办结

 

办结时间：2026-05-13-11：49

 

回复单位：市文化旅游委

 

回复内容：根据中华人民共和国旅游行业标准《旅游景区讲解服务规范（LB/T 014-2011）》第3.2条规定，旅游景区讲解员应为受旅游景区委派或安排，为旅游团或旅游者提供讲解服务的专职人员和兼职人员。青年商务旅行社上述行为构成了向不合格供应商订购产品和服务的违法行为。感谢您对重庆文化旅游工作的关心和支持！重庆市文化和旅游发展委员会 2026年5月13 日

 

再评与追问：根据《旅游法》第三十四条规定“旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。”但“景区讲解经营资质是什么？”就是景区讲解是否属于行政许可行为？请告知具体的法律依据。你们怎么能用《旅游景区讲解服务规范》（LB/T 014-2011）一部非国家强制性的行业标准作为执法依据呢？你们不知道《行政许可法》《行政处罚法》的基本原则吗？公权力运行当“法无授权不可为，法定职责必须为”。确定属于法定职责吗？

 

 

三、【依据】旅游行政主管部门对旅行社实施行政处罚时当法有授权、须依法履职。

 

所谓“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为”，就是要“给权力设置边界，打造高效政府”。负面清单、权力清单、责任清单——三份“清单”着眼于转变政府职能、建设“有限”政府，简政放权先行、制度建设跟进，以润物细无声的法治精神与制度建设，推动改革从政策推动向法治引领转变。

 

1、《行政处罚法》第十六条　除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。行政处罚的“三张清单”通常指的是行政处罚的公示清单、权力清单和责任清单，这些清单是行政机关在实施行政处罚时必须遵循的规范和标准。

 

2、《行政许可法》第十五条　本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

 

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

 

3、《旅游法》第三十四条规定：旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。

 

4、《导游人员管理条例》第二十六条规定：景点景区的导游人员管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府参照本条例制定。

 

5、《民营经济促进法》

 

第十条　国家实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。

 

第十一条　各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，制定涉及经营主体生产经营活动的政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估，及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。

 

6、《优化营商环境条例》

 

第二十条　国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。

 

各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。

 

7、《公平竞争审查条例》

 

第八条　起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制或者变相限制市场准入和退出的内容：

 

（一）对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序；

 

（二）违法设置或者授予特许经营权；

 

（三）限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务（以下统称商品）；

 

（四）设置不合理或者歧视性的准入、退出条件；

 

（五）其他限制或者变相限制市场准入和退出的内容。

 

第九条　起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容：

 

（六）其他限制商品、要素自由流动的内容。

 

第十一条　起草单位起草的政策措施，不得含有下列影响生产经营行为的内容：

 

（一）强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件；

 

（四）其他影响生产经营行为的内容。

 

8、《旅游景区讲解服务规范》(LB/T014-2011)》第3.2条规定：旅游景区讲解员应为受旅游景区委派或安排，为旅游团或旅游者提供讲解服务的专职人员或兼职人员。

 

9、中国人大网《旅游法》释义：

 

第三十四条旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。

 

【本条主旨】本条是关于旅行社向供应商订购产品和服务的规定。

 

【本条释义】中对“向合格的供应商订购产品和服务”确实做出了具体的解释，“根据本条的规定，旅行社是在组织旅游活动中订购产品和服务，也就是说这些产品和服务的直接使用者是旅游者，因此必须对供应商的主体是否适格严加审查。判断供应商是否合格的标准，主要是看是否依法取得相应资质，或者是依据有关国家标准、行业标准、地方标准等级质量标准认定合格的供应商。”

 

从释义中，我们可以获得两个信息：一是“合格供应商”的判定标准主要是要求旅行社对供应商的“主体”是否适格；二是严加审查的是“主体”依法取得相应资质，严格审查市场主体的合法性，按照《无证无照经营查处办法》的要求落实细节；三是依据有关国家标准、行业标准、地方标准等级质量标准认定合格的供应商。

 

法谚有云“法律不能强人所难”—— 法律不得要求人们实施不可能做到的行为，也不得惩罚无法避免的违法行为。笔者认为，《旅游法》要求旅行社向合格的供应商订购产品和服务，审查义务应当仅限于依据《市场主体登记管理条例》，对合作主体开展营业执照、经营许可、执业许可的形式审查，而非实质审查。实质审查属于文旅主管部门的监管职责，旅行社作为市场经营主体，不具备开展深度实质核查的能力与条件。

 

同时，法条释义中依据国标、行标、地标认定合格供应商的规定，存在适用界定问题：若该标准针对主体资质，审查依据仍为法定证照；若该标准针对产品与服务质量，则本案适用的推荐性《旅游景区讲解服务规范》，不属于行政执法的法定依据，仅可作为旅行社与旅游者之间民事履约纠纷的裁判依据。该规范仅适用于景区委派的内部讲解员，并不约束景区全部讲解行为，更不能适用于旅行社。旅行社属于特许经营行业，行政许可、执业规范、行政处罚均有严格的法定标准，必须做到适用法律准确、事实依据充分。景区与旅行社属于履行辅助人法律关系，不能将景区内部的讲解员管理规范，强行套用、约束旅行社的采购服务行为。

 

旅行社的包价旅游产品具备综合打包属性，若以景区内部管理规则限制旅行社的服务采购选择权，实质是景区越权干预旅行社特许经营权、导游执业权及企业自主管理权，突破了合法监管边界。多地旅游条例均明确，景区不得干预旅行社随团导游的正常讲解行为，正是基于该法理逻辑。

 

旅行社采购的旅游服务要素，不应受第三方景区的不当干预。旅游辅助服务者的资质、合规、履约争议，应当通过民事途径或对应行政监管渠道调整处置。文旅主管部门不得越权介入旅行社与景区的民事纠纷，不得将民事履约争议作为行政处罚事由，更不得创设职权、越权处罚旅行社选聘讲解服务的经营行为。

 

四、【违规】旅行社在旅游合同中提供的是导游讲解服务？还是景区讲解服务？

 

旅行社是否违反了《旅游法》规定的旅行社应当向合格的供应商订购产品和服务问题，还是要回到旅行社与旅游者签订的旅游合同及其旅游行程单来看。如果旅行社在其旅游合同和旅游行程单中，明确说明旅行社提供的是导游讲解员，那么，旅行社在外边请的讲解员，若没有导游证就属于违反旅游合同的约定和违反旅游法规的行为，就属于向不合格供应商订购导游讲解服务的行为。

 

还要注意，这里的导游讲解服务不能和旅行社承诺提供的全程导游服务相混淆，不能用全程的导游服务指代景区的讲解服务，如果全程确实是委派了持证导游服务则不能认定旅行社违规。在以前的导游资格考试教材《导游业务》的分类中，将导游分为全陪导游服务、地陪导游服务、领队服务和景区导游服务（新版的已经删减景区导游服务，新版的《导游服务规范》也不包含景区讲解服务）。所以，关于这个情况要特别引起重视，当严格区分具体情况，具体来分析旅行社是否订购了合格的产品和服务。

 

五、【问题】事实确凿，有法定依据，适用法律正确，经过法制审核，法定职责必须为。

 

旅行社能否从景区外聘请讲解人员单纯进行某个景区景点的的讲解工作？现行旅游法律、法规和规章并没有明确的规定（此处并非说本案例没有涉嫌《无证无照经营查处办法》违反其他市场行政管理秩序的行为）。从形式上看，外请景区讲解服务属于旅行社自主经营的范畴，至于是否符合景区对讲解员服务的管理需求这个属于景区自主管理权的边界问题。由此引申到此前餐饮服务行业一个比较对立的话题，就是食客到餐厅用餐，能不能自带酒水饮料有点类似，当然，这个问题市监部门的态度比较明确，餐厅的认识也趋于统一，支持消费者自行携带酒水饮料，已经成为一种社会共识。

 

旅行社团队到达景区，在景区讲解是必须要找景区讲解员，还是可以随团导游讲解，或者是旅行社到了目的地能不能自己找旅行社请一个导游人员讲解，亦或是旅行社到了当地后不找景区的讲解员，自己在外边找了一个讲解人员临时讲一下。涉及到景区的自主管理权的边界和旅行社自主经营权的边界，还涉及到《无证无照经营查处办法》市场主体的合规经营行为。以及《行政许可法》和《行政处罚法》的旅行社的权利减损和义务增加，讲解是否需要行政准入这个问题。那么，景区和自主管理权与旅行社的自主经营权的边界，首先必须符合法律、法规和规章的规定；其次，履行公共管理事务的职能的单位，利用公共资源建的景区，具有一定的公益职能的景区，本身也是具有一定的社会事务管理的职能，在履行公共管理时有一定的公权力特征，依然需要履行法无授权不可为，法定职责必须为规则。一切应当以法律法规和规章的要求为前提。再次，景区的自主管理权和旅行社的自主经营权之间的碰撞，需要找一个利益的平衡点，又具有经营主体之间民商事法律关系的行为，需要双方按照合作协议自行协商解决，公权力不宜过分干涉企业的自主经营。

 

总结：【环境】依法维护旅游市场行政管理秩序。

 

依据《优化营商环境条例》《公平竞争审查条例》《民营经济促进法》相关规定，景区讲解服务属市场准入负面清单之外领域，各类市场主体可依法平等进入。国家明确实行行政许可清单管理，清单之外不得违法实施行政许可，严禁在清单外违规设立准入许可、增设准入条件。

 

《公平竞争审查条例》规定，行政机关制定政策措施不得对负面清单外领域违法设置审批程序，不得自行创设资质标准限制市场准入。民营经济组织只要持有合法营业执照，经营范围包含讲解服务，即为合格市场主体，有权自主经营。

 

现行旅游法律体系中，仅导游证属法定执业许可，景区讲解员不等同于导游，法律未设定 “景区讲解经营资质” 或 “讲解公司许可证”。CQ文旅委以 “不具备讲解资质” 认定供应商不合格，实质是在法定许可清单外创设行政许可，以行业标准替代法定条件，违反 “法无授权不可为” 原则。

 

行政处罚必须有法定依据，法无明文规定不处罚。文旅委依据推荐性行业标准处罚，属于适用法律错误，违背公平竞争审查要求，不当干预市场主体正常经营，不符合优化营商环境与民营经济平等保护的法治精神。

 

良好的市场营商环境，良好的民营企业生存发展土壤，是优化营商环境，打造公平有序的旅游市场生态的要求，是建设国内旅游统一大市场的要求 ，是“出入境及边境旅游、国内旅游”的国际国内双循环战略的要求，是十五五“旅游强国”战略的要求，“推进旅游强国建设，丰富高品质旅游产品供给，提高旅游服务质量”已成为国家战略部署，是文旅融合，以文塑旅，以旅彰文，推动文旅行业高质量发展的要求，是真正打造成为支柱产业、民生产业、幸福产业的要求。